Decizia Nr.257 din 06.05.2014

referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 80 alin. (1) şi art. 191 alin. (1) din Legea nr. 263/2010 privind sistemul unitar de pensii publice, precum şi ale art. 110 alin. (3) din Legea asistenţei sociale nr. 292/2011
ACT EMIS DE: Curtea Constitutionala
ACT PUBLICAT ÎN MONITORUL OFICIAL NR. 525 din 15 iulie 2014

Augustin Zegrean	- preşedinte
Valer Dorneanu	- judecător
Toni Greblă	- judecător
Petre Lăzăroiu	- judecător
Mircea Ştefan Minea	- judecător
Daniel-Marius Morar	- judecător
Mona-Maria Pivniceru	- judecător
Puskás Valentin Zoltán	- judecător
Tudorel Toader	- judecător
Patricia Marilena Ionea	- magistrat-asistent

Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Liviu-Daniel Arcer.1. Pe rol se află soluţionarea excepţiei de neconstitu-ţionalitate a dispoziţiilor art. 80 alin. (1) din Legea nr. 263/2010 privind sistemul unitar de pensii publice, excepţie ridicată de Teofil Cristea în Dosarul nr. 11.003/117/2011 al Tribunalului Cluj - Secţia mixtă de contencios administrativ şi fiscal, de conflicte de muncă şi asigurări sociale şi care constituie obiectul Dosarului Curţii Constituţionale nr. 863D/2013.2. La apelul nominal lipsesc părţile, faţă de care procedura de citare este legal îndeplinită.3. Cauza fiind în stare de judecată, preşedintele acordă cuvântul reprezentantului Ministerului Public, care pune concluzii de respingere a excepţiei de neconstituţionalitate ca neîntemeiată. În acest sens, arată că actele emise de Institutul Naţional de Expertiză Medicală şi Recuperare a Capacităţii de Muncă pot fi contestate în faţa instanţei de judecată. De asemenea, arată că evaluarea medicală a persoanelor cu dizabilităţi trebuie realizată de către medici specialişti, în conformitate cu normele Organizaţiei Mondiale a Sănătăţii.CURTEA,având în vedere actele şi lucrările dosarului, constată următoarele:4. Prin Încheierea din 25 noiembrie 2013, pronunţată în Dosarul nr. 11.003/117/2011, Tribunalul Cluj - Secţia mixtă de contencios administrativ şi fiscal, de conflicte de muncă şi asigurări sociale a sesizat Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 80 alin. (1) din Legea nr. 263/2010 privind sistemul unitar de pensii publice.5. Excepţia a fost ridicată de Teofil Cristea cu prilejul soluţionării unei acţiuni având ca obiect asigurări sociale.6. În motivarea excepţiei de neconstituţionalitate autorul acesteia arată, în esenţă, că imposibilitatea de a combate în faţa instanţei de judecată concluziile expertizei efectuate de Institutul Naţional de Expertiză Medicală şi Recuperare a Capacităţii de Muncă, centrele regionale de expertiză medicală a capacităţii de muncă sau comisiile centrale de expertiză medico-militară ale Ministerului Apărării Naţionale, Ministerului Administraţiei şi Internelor şi Serviciului Român de Informaţii reprezintă o încălcare a accesului liber la justiţie, precum şi a dreptului la un proces echitabil. În acest sens, arată că, potrivit dispoziţiilor de lege criticate, concluziile acestor expertize sunt definitive şi obligatorii, iar pensionarul, deşi are formal posibilitatea de a contesta decizia asupra capacităţii de muncă în temeiul art. 78 alin. (6) din Legea nr. 263/2010, nu dispune însă şi de mijloacele probatorii necesare pentru a combate rezultatele acestei expertize prin efectuarea altei expertize medicale în cauză. Totodată, susţine că pensionarul este dezavantajat în faţa instanţei de judecată în raport cu Institutul Naţional de Expertiză Medicală şi Recuperare a Capacităţii de Muncă, întrucât eventuala expertiză pe care instanţa ar solicita-o cu rol probatoriu în proces ar proveni tot de la medicii din cadrul acestei instituţii, după cum prevede art. 191 alin. (1) din Legea nr. 263/2010. Pentru aceleaşi motive invocă şi neconstituţionalitatea art. 110 alin. (3) din Legea asistenţei sociale nr. 292/2011. De asemenea, consideră că art. 80 alin. (1) din Legea nr. 263/2010 aduce atingere dreptului la pensie, întrucât poate avea ca efect acordarea unui grad de invaliditate inferior, căruia îi corespunde un cuantum mai redus al pensiei.7. Tribunalul Cluj - Secţia mixtă de contencios administrativ şi fiscal, de conflicte de muncă şi asigurări sociale apreciază că excepţia de neconstituţionalitate nu este întemeiată. În acest sens, arată că împrejurarea că legiuitorul a stabilit în mod exclusiv şi expres că numai medicii experţi ai asigurărilor sociale au competenţa de a evalua capacitatea de muncă a persoanelor în vederea stabilirii gradelor de invaliditate constituie o garanţie a corectitudinii evaluării de către persoane specializate şi a respectării drepturilor de asigurări sociale.8. În conformitate cu dispoziţiile art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului, precum şi Avocatului Poporului, pentru a-şi formula punctele de vedere cu privire la excepţia de neconstituţionalitate.9. Avocatul Poporului consideră că prevederile de lege criticate sunt constituţionale. În acest sens, arată că nu poate fi reţinută critica referitoare la încălcarea dreptul de acces liber la justiţie, întrucât împotriva deciziei medicale de stabilire a gradului de invaliditate se poate face contestaţie şi, ulterior, poate fi atacată în justiţie, cu invocarea tuturor apărărilor considerate necesare. De asemenea, arată că dispoziţiile de lege criticate se aplică fără privilegii şi fără discriminări tuturor celor vizaţi de ipoteza normei, astfel că nu sunt încălcate prevederile art. 16 din Constituţie. Totodată nu este afectat nici dreptul la pensie, întrucât, potrivit dispoziţiilor art. 47 alin. (2) din Constituţie, legiuitorul are dreptul de a stabili conţinutul, condiţiile şi limitele acordării dreptului la pensie.10. Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului şi Guvernul nu au comunicat punctele de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.CURTEA,examinând încheierea de sesizare, punctul de vedere al Avocatului Poporului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile procurorului, dispoziţiile de lege criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele:11. Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. d) din Constituţie, precum şi ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 şi 29 din Legea nr. 47/1992, să soluţioneze excepţia de neconstituţionalitate.12. Potrivit încheierii de sesizare, obiectul excepţiei de neconstituţionalitate îl constituie dispoziţiile art. 80 alin. (1) din Legea nr. 263/2010 privind sistemul public de pensii, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 852 din 20 decembrie 2010, dispoziţii potrivit cărora „Institutul Naţional de Expertiză Medicală şi Recuperare a Capacităţii de Muncă, centrele regionale de expertiză medicală a capacităţii de muncă sau comisiile centrale de expertiză medico-militară ale Ministerului Apărării Naţionale, Ministerului Administraţiei şi Internelor şi Serviciului Român de Informaţii pot convoca pentru expertizare pensionarul de invaliditate. Concluziile expertizării sunt obligatorii şi definitive.“13. Din motivarea excepţiei de neconstituţionalitate reiese, de asemenea, că autorul excepţiei critică dispoziţiile art. 191 alin. (1) din Legea nr. 263/2010, dispoziţii potrivit cărora „Expertizele dispuse de instanţele judecătoreşti în litigiile de asigurări sociale se efectuează numai de experţi specializaţi în asigurări sociale.“14. Totodată, autorul excepţiei formulează critici de neconstituţionalitate şi cu privire la prevederile art. 110 alin. (3) din Legea asistenţei sociale nr. 292/2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 905 din 20 decembrie 2011. Aceste dispoziţii de lege au următorul conţinut: „Structurile prevăzute la alin. (1) sunt singurele unităţi de profil abilitate să efectueze evaluarea persoanelor în vederea încadrării în grade de dizabilitate sau invaliditate.“15. Art. 110 alin. (1) din Legea nr. 292/2011, la care face trimitere acest din urmă text de lege, are următorul conţinut: „Activitatea de evaluare a persoanelor care prezintă afecţiuni generatoare de dizabilităţi şi/sau invaliditate se realizează de către Institutul Naţional de Expertiză Medicală şi Recuperare a Capacităţii de Muncă, denumit în continuare Institut, şi structurile teritoriale de expertiză medicală.“16. Având în vedere că Tribunalul Cluj - Secţia mixtă de contencios administrativ şi fiscal, de conflicte de muncă şi asigurări sociale nu a respins ca inadmisibilă excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 191 alin. (1) din Legea nr. 263/2010 şi ale art. 110 alin. (3) din Legea nr. 292/2011, Curtea urmează a se pronunţa şi asupra constituţionalităţii acestor texte de lege, în raport cu criticile formulate de autorul excepţiei.17. Autorul excepţiei de neconstituţionalitate susţine că textele de lege criticate sunt contrare următoarelor prevederi din Constituţie: art. 1 alin. (5) privind obligaţia respectării Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor, art. 16 alin. (1) privind egalitatea în drepturi a cetăţenilor, art. 21 alin. (1) şi (3) privind accesul liber la justiţie şi dreptul la un proces echitabil, art. 47 alin. (2) privind dreptul la pensie şi art. 148 alin. (2) referitor la prioritatea dreptului comunitar faţă de dispoziţiile contrare din legile interne. De asemenea, invocă art. 20 din Constituţie raportat la prevederile art. 6 paragraful 1 şi art. 13 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale.18. Examinând excepţia de neconstituţionalitate, Curtea constată că dispoziţiile art. 80 alin. (1) din Legea nr. 263/2010 fac parte din capitolul IV „Pensii“, secţiunea a 4-a „Pensia de invaliditate“, secţiune în care sunt reglementate condiţiile de acordare a pensiei de invaliditate.19. Potrivit dispoziţiilor acestei secţiuni, dreptul la pensie de invaliditate se dobândeşte în urma unei expertize medicale de evaluare a capacităţii de muncă a solicitantului, expertiză prin care se stabileşte gradul de invaliditate al acestuia [art. 71 alin. (2) şi (3)]. Evaluarea medicală de specialitate se realizează de către medicul expert al asigurărilor sociale ori de către comisiile de expertiză medico-militară de pe lângă sistemul de apărare naţională, ordine publică şi siguranţă naţională [art. 71 alin. (1)].20. În ceea ce priveşte activitatea desfăşurată de medicul expert al asigurărilor sociale, la care se referă autorul excepţiei de neconstituţionalitate, aceasta se desfăşoară în cadrul cabinetelor teritoriale de expertiză medicală şi serviciilor de expertiză medicală judeţene, respectiv ale sectoarelor municipiului Bucureşti, care funcţionează în cadrul caselor teritoriale de pensii, precum şi în cadrul Institutului Naţional de Expertiză Medicală şi Recuperare a Capacităţii de Muncă, denumit în continuare INEMRCM [art. 4 alin. (1) din Regulamentul de organizare şi funcţionare a Institutului Naţional de Expertiză Medicală şi Recuperare a Capacităţii de Muncă şi a serviciilor teritoriale de expertiză medicală a capacităţii de muncă, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 1.229/2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 940 din 21 octombrie 2005].21. Cât priveşte situaţia cadrelor militare, a soldaţilor şi gradaţilor voluntari, a poliţiştilor şi funcţionarilor cu statut special din sistemul administraţiei penitenciare, expertiza medicală se realizează în conformitate cu dispoziţiile Hotărârii Guvernului nr. 56/2012 pentru aprobarea criteriilor şi normelor de diagnostic clinic, diagnostic funcţional şi de evaluare a capacităţii de muncă pe baza cărora se stabileşte aptitudinea şi încadrarea în grade de invaliditate pentru cadrele militare, soldaţii şi gradaţii voluntari, poliţiştii şi funcţionarii publici cu statut special din sistemul administraţiei penitenciare, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 117 şi 117 bis din 15 februarie 2012. Metodologia de expertizare în situaţia acestor categorii de persoane este stabilită prin Ordinul ministrului apărării naţionale, al ministrului administraţiei şi internelor şi al directorului Serviciului Român de Informaţii nr. M.124/267/6478/2012 privind organizarea, funcţionarea şi atribuţiile comisiilor de expertiză medico-militară, publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 35 din 16 ianuarie 2013.22. Deciziile medicale prin care se stabileşte gradul de invaliditate pot fi contestate la comisiile medicale de contestaţii sau la comisiile centrale de expertiză medico-militară ale Ministerului Apărării Naţionale, Ministerului Administraţiei şi Internelor şi Serviciului Român de Informaţii, după caz. Deciziile acestor comisii pot fi atacate, la rândul lor, în faţa instanţei de judecată, în termenul prevăzut de lege. În caz contrar, rămân definitive [art. 71 alin. (6), (9) şi (10)].23. Distinct de aceste dispoziţii, art. 80 alin. (1) din Legea nr. 263/2010 prevede dreptul Institutului Naţional de Expertiză Medicală şi Recuperare a Capacităţii de Muncă, al centrelor regionale de expertiză medicală a capacităţii de muncă sau al comisiilor centrale de expertiză medico-militară ale Ministerului Apărării Naţionale, Ministerului Administraţiei şi Internelor şi Serviciului Român de Informaţii de a convoca titularii dreptului la pensie de invaliditate pentru expertizare.24. Aceasta reprezintă o formă suplimentară de control pe care entităţile amintite o pot exercita în vederea verificării corectitudinii deciziilor asupra capacităţii de muncă care reprezintă temeiul acordării pensiei de invaliditate.25. De altfel, Curtea constată că, în speţă, revizuirea deciziei medicale asupra capacităţii de muncă s-a efectuat în temeiul dispoziţiilor art. 106 din Normele de aplicare a prevederilor Legii nr. 263/2010 privind sistemul unitar de pensii publice, aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 257/2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 214 din 28 martie 2011, potrivit cărora „Deciziile rămase definitive pot fi revizuite de către medicii experţi ai asigurărilor sociale care le-au emis, la sesizarea părţii interesate sau a organelor de control ale CNPP.“26. Autorul excepţiei de neconstituţionalitate interpretează dispoziţiile art. 80 alin. (1) teza a doua din Legea nr. 263/2010 ca reprezentând un obstacol pentru desfăşurarea unui proces echitabil, întrucât, pe de o parte, îl împiedică de a mai realiza o nouă expertiză medicală în cauză, iar pe de altă parte, chiar dacă instanţa de judecată ar dispune o astfel de expertiză, aceasta s-ar efectua tot de către experţii specializaţi în asigurări sociale.27. Curtea apreciază că sintagma „obligatorii şi definitive“ ce caracterizează concluziile expertizei efectuate de INEMRCM, centrele regionale de expertiză medicală a capacităţii de muncă sau comisiile centrale de expertiză medico-militară ale Ministerului Apărării Naţionale, Ministerului Administraţiei şi Internelor şi Serviciului Român de Informaţii are în vedere, în realitate, raportul acestor instituţii cu serviciile teritoriale de expertiză medicală a capacităţii de muncă care au emis deciziile iniţiale asupra capacităţii de muncă, respectiv obligativitatea concluziilor expertizei pentru aceste din urmă entităţi, care se va reflecta în emiterea unor noi decizii medicale asupra capacităţii de muncă. Aceste decizii vor putea fi însă contestate în faţa comisiilor medicale de contestaţii ori la comisiile centrale de expertiză medico-militară ale Ministerului Apărării Naţionale, Ministerului Administraţiei şi Internelor şi Serviciului Român de Informaţii, după caz, iar soluţiile pronunţate de aceste din urmă comisii pot fi atacate în faţa instanţelor de judecată, potrivit art. 71 alin. (6) şi (9) din Legea nr. 263/2010. De asemenea, deciziile medicale asupra capacităţii de muncă emise de înseşi entităţile prevăzute la art. 80 alin. (1) din Legea nr. 263/2010 vor fi supuse aceloraşi căi de atac.28. Astfel, instanţa de judecată poate dispune efectuarea unei noi expertize medicale în cauză pentru a confirma ori a infirma cele dispuse în decizia medicală asupra capacităţii de muncă supuse contestării.29. Că aşa stau lucrurile o confirmă însăşi instanţa de judecată în cauza în care a fost ridicată excepţia de neconstituţionalitate care, în Încheierea din 13 august 2012, interpretând dispoziţiile art. 80 alin. (1) din Legea nr. 263/2010, a reţinut că „a considera că expertiza efectuată este definitivă, iar instanţa este ţinută de concluziile acesteia, echivalează cu îngrădirea accesului efectiv la instanţă al reclamantului, întrucât, deşi în mod formal acesta ar avea posibilitatea de a contesta decizia asupra capacităţii de muncă, nu ar putea dispune însă şi de mijloacele probatorii necesare pentru a combate concluziile Comisiei superioare de expertiză medicală a capacităţii de muncă din cadrul Institutului Naţional de Expertiză Medicală şi Recuperare a Capacităţii de muncă, în absenţa posibilităţii efectuării unei expertize medicale în cauză.“30. Prin urmare, instanţa de judecată nu doar că nu a respins acţiunea ca inadmisibilă, dar a şi dispus efectuarea unei expertize medicale în cauză.31. De altfel, Curtea constată că dispoziţiile Hotărârii Guvernului nr. 1.229/2005 pentru aprobarea Regulamentului de organizare şi funcţionare a Institutului Naţional de Expertiză Medicală şi Recuperare a Capacităţii de Muncă şi a serviciilor teritoriale de expertiză medicală a capacităţii de muncă, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 940 din 21 octombrie 2005, clarifică sensul dispoziţiilor legale criticate.32. Astfel, din conţinutul art. 7¹ alin. (4) şi art. 7³ din regulamentul mai sus amintit reiese că, în exercitarea atribuţiilor ce le revin, comisiile de avizare şi control şi Comisia superioară de Expertiză Medicală a Capacităţii de Muncă din cadrul INEMRCM emit avize şi decizii, caracterul obligatoriu şi definitiv vizând însă avizele, iar nu deciziile asupra capacităţii de muncă. În acest sens, se arată: „Comisiile de avizare şi control, în exercitarea competenţelor lor, emit avize cu caracter obligatoriu asupra documentaţiilor medicale sau, după caz, decizii medicale asupra capacităţii de muncă, după caz.“ [art. 7¹ alin. (4)]. De asemenea, „Avizele emise de comisiile prevăzute la art. 7¹ şi 7² privind cazurile analizate din punct de vedere medical şi metodologic sunt definitive şi aplicarea acestora este obligatorie la nivelul serviciilor teritoriale de expertiză medicală a capacităţii de muncă, cu toate consecinţele ce decurg în privinţa dreptului la pensia de invaliditate.“33. În ceea ce priveşte critica referitoare la faptul că expertiza medicală realizată de către medicii experţi ai asigurărilor sociale se realizează în mod exclusiv de către medicii specializaţi în asigurări sociale din cadrul structurilor prevăzute de lege, încadraţi în unităţile enumerate de lege, Curtea apreciază că o astfel de reglementare a expertizei medicale a capacităţii de muncă asigură garanţia unei evaluări calificate, imparţiale şi unitare sub aspectul criteriilor medicale utilizate, cerinţe esenţiale având în vedere că această activitate este o formă de manifestare a asistenţei medico-sociale asigurate de stat.34. Faptul că, în situaţia în care, cu prilejul soluţionării contestaţiei formulate împotriva deciziei medicale asupra capacităţii de muncă, instanţa de judecată dispune efectuarea unei expertize medicale în scop probatoriu, iar aceasta va fi realizată tot de către medici specializaţi în asigurări sociale din cadrul structurilor enumerate de lege nu poate fi interpretată ca reprezentând în mod automat o încălcare a dreptului la un proces echitabil de vreme ce expertiza poate fi efectuată de alţi medici decât cei care au emis decizia contestată, aspect ce urmează a fi verificat de instanţa de judecată.35. În sfârşit, cu privire la critica referitoare la încălcarea dreptului la pensie, Curtea reţine că, în temeiul art. 47 alin. (2) din Constituţie, legiuitorul are libertatea de a stabili conţinutul, limitele şi condiţiile acordării dreptului la pensie. Dacă, prin aplicarea dispoziţiilor de lege, rezultă că titularul dreptului la pensie se încadrează în condiţii ce determină scăderea cuantumului pensiei de invaliditate faţă de cel stabilit anterior, în considerarea altor condiţii în funcţie de care se determină scăderea capacităţii de muncă şi de autoîngrijire, aceasta nu poate fi interpretată ca o atingere adusă dreptului la pensie. În acest sens, Curtea precizează că specificul pensiei de invaliditate este acela că se acordă ţinând cont de starea de sănătate a asiguratului şi, exceptând situaţia când este evident că în viitor nu pot apărea ameliorări, pensionarul trebuie să se prezinte periodic pentru reevaluare, schimbarea gradului de invaliditate având ca efect şi modificarea cuantumului pensiei.Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 146 lit. d) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) şi al art. 29 din Legea nr. 47/1992,CURTEA CONSTITUŢIONALĂÎn numele legiiDECIDE:Respinge, ca neîntemeiată, excepţia de neconstituţionalitate ridicată de Teofil Cristea în Dosarul nr. 11.003/117/2011 al Tribunalului Cluj - Secţia mixtă de contencios administrativ şi fiscal, de conflicte de muncă şi asigurări sociale şi constată că dispoziţiile art. 80 alin. (1) şi art. 191 alin. (1) din Legea nr. 263/2010 privind sistemul unitar de pensii publice, precum şi ale art. 110 alin. (3) din Legea asistenţei sociale nr. 292/2011 sunt constituţionale în raport cu criticile formulate.Definitivă şi general obligatorie.Decizia se comunică Tribunalului Cluj - Secţia mixtă de contencios administrativ şi fiscal, de conflicte de muncă şi asigurări sociale şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.Pronunţată în şedinţa din data de 6 mai 2014.PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALEAUGUSTIN ZEGREANMagistrat-asistent,Patricia Marilena Ionea