DECIZIE Nr.
414 din 14 aprilie 2010
referitoare la obiectia de
neconstitutionalitate a dispozitiilor art. I pct. 1, art. I pct. 6, art. I pct.
27 si ale art. I pct. 28 din Legea pentru modificarea si completarea Legii nr.
188/1999 privind Statutul functionarilor publici
ACT EMIS DE: CURTEA
CONSTITUTIONALA
ACT PUBLICAT IN:
MONITORUL OFICIAL NR. 291 din 4 mai 2010
In temeiul prevederilor art. 146 lit. a) din
Constituţie şi ale art. 15 alin. (1) din Legea nr. 47/1992 privind
organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale,
republicată, la data de 3 martie 2010, un grup de 33 de senatori a
solicitat Curţii Constituţionale să se pronunţe asupra
constituţionalităţii dispoziţiilor art. I pct. 1, art. I
pct. 6, art. I pct. 27 şi ale art. I pct. 28 din Legea pentru modificarea
şi completarea Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor
publici.
Sesizarea de neconstituţionalitate a fost
înregistrată la Curtea Constituţională sub nr. 2.605 din 3
martie 2010 şi constituie obiectul Dosarului nr. 517A/2010.
La sesizare a fost anexată lista cuprinzând
semnăturile celor 33 de senatori, şi anume: Ion Toma, Viorel
Arcaş, Vasile-Cosmin Nicula, Dan-Coman Şova, Sorin-Constantin
Lazăr, Ecaterina Andronescu, Marius-Sorin-Ovidiu Bota, Ioan Chelaru,
Laurenţiu-Florian Coca, Florin Constantinescu, Alexandru Cordoş,
Titus Corlăţean, Avram Crăciun, Petre Daea,
Mihăiţă Găină, Toni Greblă, Gheorghe Marcu,
Radu-Cătălin Mardare, Vaier Marian, Alexandru Mazăre, Gavril
Mîrza, Elena Mitrea, Nicolae Moga, Sergiu-Florin Nicolăescu, Gheorghe Pop,
Nicolae-Dănuţ Prunea, Ion Rotaru, Daniel Savu, Doina Silistru,
Constantin Tămagă, Adrian Ţuţuianu, Şerban-Constantin
Valeca şi Cătălin Voicu.
I. Cu privire la dispoziţiile art. I pct. 1
şi pct. 28 din lege, în esenţă, se susţine că acestea
încalcă prevederile art. 16 alin. (1), (3) şi art. 53 din
Constituţie. In acest sens, se apreciază că modificarea
intempestivă, la scurte intervale de timp, a normelor care
reglementează regimul juridic al conducătorilor serviciilor publice
deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale
administraţiei publice centrale din unităţile administrativ-
teritoriale este de natură să afecteze statutul
funcţionarilor publici de conducere din sfera serviciilor publice
deconcentrate şi nu asigură egalitatea acestei categorii de
funcţionari publici în raport cu celelalte persoane care ocupă sau au
ocupat funcţii publice de conducere în administraţia publică
centrală şi locală.
In opinia autorilor obiecţiei de
neconstituţionalitate, climatul de instabilitate legislativă cu
privire la conducătorii serviciilor publice deconcentrate a determinat o
diferenţă de tratament juridic, fundamentată pe considerente de
ordin politic, între această categorie de conducători şi
celelalte persoane care deţin funcţii publice de conducere în
administraţia publică. Se apreciază că, în timp ce
aceştia din urmă s-au bucurat de toate prevederile Legii nr. 188/1999
privind Statutul funcţionarilor publici, în sensul că au fost
protejaţi de schimbările intempestive şi abuzive din
funcţie, conducătorilor serviciilor publice deconcentrate li s-a
administrat un alt tratament juridic, şi anume au fost schimbaţi din
funcţii prin jocul combinat al mai multor modificări legislative
operate prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 37/2009
şi Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 105/2009, ambele
declarate neconstituţionale de către Curtea
Constituţională.
Se arată că textele de lege criticate
creează în mod fictiv o nouă categorie de funcţii publice, cea
de director şi director adjunct ai serviciilor publice deconcentrate, dar
care, în realitate, sunt identice sub aspectul sferei de atribuţii şi
competenţelor cu funcţiile de director executiv şi director
executiv adjunct ai serviciilor publice deconcentrate existente anterior, în
scopul de a face imposibilă reintegrarea persoanelor care au ocupat aceste
din urmă funcţii.
Toate aceste modificări legislative au creat
condiţii favorabile pentru ocuparea funcţiilor publice de
conducători ai serviciilor publice deconcentrate pe criterii subiective,
ceea ce este de natură să contravină scopului legii, şi
anume asigurarea unui serviciu public stabil, profesionist, transparent,
eficient şi imparţial, în interesul cetăţenilor.
Prin modificarea continuă a regimului juridic
aplicabil conducătorilor serviciilor publice deconcentrate, prin
desfiinţarea şi înfiinţarea, în mod succesiv, a posturilor
acestora este încălcat principiul accesului egal la funcţiile
publice, prevăzut de art. 16 alin. (3) din Constituţie, care
presupune atât accesul efectiv la funcţia publică, cât şi
exercitarea sa în condiţii de egalitate sub aspectul protecţiei
acordate tuturor categoriilor de funcţionari publici. Aceste măsuri
constituie restrângeri ale dreptului de acces la o funcţie publică,
care nu sunt justificate în mod obiectiv ca fiind imperios necesare pentru
salvgardarea unui alt drept care, în absenţa acestor restricţii, ar
fi grav compromis. Mai mult, se aduce atingere substanţei dreptului
prevăzut de art. 16 alin. (3) din Constituţie, astfel încât textele
criticate sunt contrare exigenţelor art. 53 din Constituţie.
II. Se susţine că art. I pct. 6 din lege
contravine art. 16 alin. (1) din Constituţie, întrucât stabileşte în
sarcina mai multor entităţi publice competenţa organizării
concursului de recrutare a funcţionarilor publici. In acest mod se
alterează obiectivitatea verificării aptitudinilor/competenţelor
profesionale ale candidaţilor şi se creează discriminări,
în sensul că recrutarea în funcţii publice de conducere vacante de
şef serviciu sau şef birou, în funcţii publice specifice
asimilate acestora sau în funcţii publice de execuţie vacante şi
temporar vacante nu se realizează de Agenţia Naţională a
Funcţionarilor Publici, ci de autorităţile sau instituţiile
publice în al căror stat de funcţii se află funcţiile
publice respective.
III. Se consideră că dispoziţiile art.
I pct. 27 din lege încalcă art. 16 alin. (1) şi (3) din
Constituţie, întrucât accesul la funcţia publică nu se face prin
concurs, ci prin transformarea posturilor de natură contractuală care
implică exercitarea unor prerogative de putere publică în
funcţii publice. Astfel, persoanele încadrate în posturi de natură
contractuală, aflate în ipoteza art. I pct. 27 din lege, urmează
să ocupe funcţii publice în baza unui act administrativ de numire, în
absenţa organizării unui concurs, ceea ce este discriminatoriu în
raport cu terţe persoane care doresc să acceadă la o
funcţie publică, situaţie în care accesul se realizează
numai prin susţinerea unui concurs.
In conformitate cu dispoziţiile art. 16 alin. (2)
din Legea nr. 47/1992, sesizarea a fost transmisă preşedinţilor
celor două Camere ale Parlamentului şi Guvernului, pentru a-şi
formula punctele de vedere asupra sesizării de neconstituţionalitate.
Preşedintele Senatului a transmis Curţii Constituţionale, cu Adresa nr. 662 din
10 martie 2010, punctul său de vedere, în care se arată că
sesizarea de neconstituţionalitate este întemeiată, întrucât
modificările aduse Legii nr. 188/1999 contravin art. 16 alin. (1) şi
(3), precum şi art. 53 din Constituţie, In acest sens, se arată
că modificarea continuă a regimului juridic aplicabil
conducătorilor serviciilor publice deconcentrate, precum şi
schimbarea succesivă a denumirii unor funcţii afectează
stabilitatea exercitării acestora, precum şi statutul juridic al
funcţionarilor publici din serviciile publice deconcentrate, ceea ce
încalcă dreptul de acces la o funcţie publică şi principiul
stabilităţii ce ar trebui să guverneze exercitarea
funcţiilor publice. Se mai susţine că legea criticată
adânceşte inegalităţile de regim juridic dintre
conducătorii serviciilor publice deconcentrate şi ceilalţi
funcţionari publici prin crearea unei noi categorii de funcţii
publice şi duce la imposibilitatea reintegrării persoanelor care au
ocupat aceste funcţii publice.
Infiinţarea şi desfiinţarea
succesivă a unor funcţii publice care presupun atribuţii
identice nu sunt de natură să îndeplinească dezideratul
accesului în condiţii de egalitate la funcţiile publice, motiv pentru
care prevederile legale criticate încalcă art. 16 alin. (1) şi (3),
precum şi art. 53 din Constituţie.
Se mai arată că, în lipsa organizării
vreunui concurs, persoanele încadrate în posturi de natură
contractuală care implică exercitarea unor prerogative de putere
publică şi care se transformă în funcţii publice urmează
să ocupe noile funcţii publice în baza unui act administrativ de
numire. Astfel, aceste persoane sunt favorizate, contrar art. 16 alin. (1) din
Constituţie, în raport cu alte persoane care doresc să ocupe o
funcţie publică.
In fine, se consideră că legea criticată
încalcă exigenţele Convenţiei pentru apărarea drepturilor
omului şi a libertăţilor fundamentale privind accesibilitatea
şi previzibilitatea normei juridice, având formulări neclare, ceea ce
lipseşte norma juridică de caracterul logic şi precis.
Guvernul a transmis
Curţii Constituţionale, cu Adresa nr. 5/1.645/E.B. din 12 martie
2010, punctul său de vedere, în care se arată că sesizarea de
neconstituţionalitate este neîntemeiată, pentru următoarele
motive:
1. Modificarea terminologiei folosite în raport cu
denumirea funcţiilor publice de conducere ale serviciilor publice
deconcentrate nu afectează regimul juridic al acestora. Se arată
că, din moment ce serviciile publice deconcentrate sunt extensii
funcţionale ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale
administraţiei publice centrale, noile denumiri sunt mult mai potrivite,
fiind în concordanţă cu denumirile funcţiilor publice de
conducere din compartimentele organizatorice ale ministerelor. Se mai
arată că noile funcţii publice nu sunt create intuitu
personae. In consecinţă, nu se poate reţine încălcarea
art. 16 alin. (1) din Constituţie.
2. Referitor la încălcarea art. 16 alin. (3) din
Constituţie prin prevederile art. I pct. 1 din lege, se arată că
argumentarea autorilor sesizării se bazează doar pe supoziţii
formulate, „în contextul unor aprecieri subiective, lipsite de fundament, în
legătură cu aspecte de aplicare a legii". Se apreciază
că schimbarea denumirii funcţiilor publice de conducere a serviciilor
publice deconcentrate este de competenţa exclusivă a legiuitorului.
Totodată, o atare măsură nu face referire la modificarea
atribuţiilor aferente funcţiilor publice de conducere a serviciilor
deconcentrate şi, prin urmare, nu are relevanţă asupra regimului
juridic al acesteia. In acest sens sunt invocate şi prevederile art. 100
alin. (1) lit. c) din Legea nr. 188/1999.
3. Pentru motivele arătate mai sus, se
apreciază că art. I pct. 1 din lege nu contravine nici art. 53 din
Constituţie.
4. In raport cu critica de neconstituţionalitate
ce vizează art. I pct. 6 din lege, se apreciază că, potrivit
argumentaţiei aferente expunerii de motive la proiectul de lege, acest
text este expresia continuării procesului de descentralizare a
competenţelor de gestiune a funcţiilor publice şi a
funcţionarilor publici, ceea ce va antrena o creştere a rolului
şi responsabilităţilor conducătorilor
autorităţilor şi instituţiilor publice. In acest context,
se consideră că aspectele invocate în critica de
neconstituţionalitate în privinţa art. I pct. 6 din lege nu
vizează veritabile probleme de constituţionalitate, ci vizează
chestiuni care ţin de oportunitatea politicii legislative în domeniul
funcţiei publice.
5. Art. I pct. 27 din lege consacră o modalitate
de ocupare a funcţiei publice expres prevăzută de Legea nr.
188/1999, care la art. 56 lit. e) prevede că funcţiile publice pot fi
ocupate şi „prin alte modalităţi prevăzute expres de
prezenta lege". Prin urmare, critica autorilor sesizării de neconstituţionalitate
vizează chestiuni ce ţin, mai degrabă, de politica
legislativă a Parlamentului.
Preşedintele Camerei Deputaţilor nu a comunicat punctul său de vedere asupra obiecţiei de
neconstituţionalitate.
CURTEA,
examinând obiecţia de neconstituţionalitate,
punctele de vedere ale preşedintelui Senatului şi Guvernului,
raportul întocmit de judecătorul-raportor, dispoziţiile legii
criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr.
47/1992, reţine următoarele:
Curtea Constituţională a fost legal
sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art.
146 lit. a) din Constituţie şi celor ale art. 1, 10, 15 şi 18
din Legea nr. 47/1992, republicată, să soluţioneze sesizarea de
neconstituţionalitate.
Obiectul controlului de constituţionalitate îl
constituie dispoziţiile art. I pct. 1, art. I pct. 6, art. I pct. 27
şi art. I pct. 28 din Legea pentru modificarea şi completarea Legii
nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, care au
următorul cuprins:
- Art. I pct. 1: „1. La articolul 13 alineatul (1),
litera d) se modifică şi va avea următorul cuprins:
«d) director executiv şi director executiv
adjunct în cadrul instituţiei prefectului, în cadrul aparatului propriu al
autorităţilor administraţiei publice locale şi al
instituţiilor publice subordonate acestora, director şi director
adjunct în cadrul serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi
ale celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale
din unităţile administrativ-teritoriale, precum şi în
funcţiile publice specifice asimilate acestora.»";
- Art. I pct. 6: „6.
La articolul 58, alineatele (1) şi (3) se modifică şi vor avea
următorul cuprins:
«Art. 58. - (1)
Concursul de recrutare pentru funcţiile publice din cadrul
autorităţilor şi instituţiilor publice centrale şi
locale, autorităţilor administrative autonome, precum şi pentru
serviciile publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe
de specialitate ale administraţiei publice centrale din
unităţile administrativ-teritoriale este organizat, în condiţiile
legii, astfel:
a) de comisia prevăzută la art. 18 alin.
(1), pentru înalţii funcţionari publici. Secretariatul tehnic al
comisiei se asigură de Agenţia Naţională a
Funcţionarilor Publici;
b) de Agenţia Naţională a
Funcţionarilor Publici, pentru ocuparea funcţiilor publice de conducere
generale şi specifice vacante, inclusiv pentru funcţiile publice de
conducere vacante de secretar al unităţii administrativ-teritoriale,
cu excepţia funcţiilor publice de conducere vacante de secretar al
comunei, de şef serviciu şi şef birou;
c) de autorităţile şi
instituţiile publice în al căror stat de funcţii se află
funcţia publică, pentru funcţiile publice de conducere vacante
de secretar al comunei, de şef serviciu şi şef birou şi
funcţiile publice specifice asimilate acestora, precum şi pentru
toate funcţiile publice de execuţie vacante şi temporar vacante.
(3) In cazul concursurilor prevăzute la alin.
(1) lit. c), autorităţile şi instituţiile publice au
obligaţia de a înştiinţa Agenţia Naţională a
Funcţionarilor Publici despre organizarea concursurilor, cu cel puţin
10 zile înainte de demararea procedurilor prevăzute de lege.»";
- Art. I pct. 27: „27. Articolul 111 se
modifică şi va avea următorul cuprins:
«Art. 111. - (1)
Autorităţile şi instituţiile publice care au prevăzute
în statele de funcţii posturi de natură contractuală, care
presupun exercitarea unor atribuţii dintre cele prevăzute la art. 2
alin. (3), au obligaţia de a stabili funcţii publice în
condiţiile art. 107, în termen de 30 de zile de la data constatării
existenţei acestor atribuţii.
(2) Funcţiile publice vacante, funcţiile
publice de conducere, precum şi funcţiile publice
corespunzătoare categoriei înalţilor funcţionari publici,
stabilite potrivit alin. (1), se ocupă în condiţiile prezentei legi.
(3) Persoanele încadrate în posturi de natură
contractuală care au fost stabilite şi avizate ca funcţii
publice vor fi numite în funcţii publice de execuţie dacă
îndeplinesc condiţiile prevăzute la art. 54 şi condiţiile
de vechime în specialitatea studiilor corespunzătoare clasei şi gradului
profesional ale funcţiei publice.
(4) Drepturile salariale ale persoanelor care
ocupă funcţii publice în condiţiile alin. (3) se stabilesc
potrivit salarizării funcţiilor publice în care au fost
numite.»";
- Art. I pct. 28: „28. La anexă, capitolul I
litera B, punctele 4 şi 5 se modifică şi vor avea următorul
cuprins:
«4. director din cadrul autorităţilor
administrative autonome, din aparatul ministerelor şi al celorlalte organe
de specialitate ale administraţiei publice centrale, director executiv în
cadrul instituţiei prefectului, în cadrul aparatului propriu al
autorităţilor administraţiei publice locale şi al
instituţiilor publice subordonate acestora, director în cadrul serviciilor
publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe de
specialitate ale administraţiei publice centrale din unităţile
administrativ-teritoriale;
5. director adjunct din cadrul
autorităţilor administrative autonome, din aparatul ministerelor
şi al celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice
centrale, director executiv adjunct în cadrul instituţiei prefectului în
cadrul aparatului propriu al autorităţilor administraţiei
publice locale şi al instituţiilor publice subordonate acestora,
director adjunct în cadrul serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor
şi ale celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice
centrale din unităţile administrativ-teritoriale;»".
Dispoziţiile constituţionale pretins
încălcate sunt cele ale art. 16 alin. (1) privind egalitatea, art. 16
alin. (3) cu referire la accesul la funcţiile publice, art. 53 privind
restrângerea exercitării unui drept sau al unei libertăţi.
Totodată, sunt considerate ca fiind încălcate art. 14 din
Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a
libertăţilor fundamentale privind principiul egalităţii,
art. 1 şi art. 21 pct. 2 din Declaraţia Universală a Drepturilor
Omului privind principiul egalităţii şi al accesului egal la
funcţiile publice, precum şi cele stabilite de Curtea Europeană
a Drepturilor Omului cu privire la principiul egalităţii în Cauza Buchen
împotriva Republicii Cehe, 2002.
Examinând obiecţia de neconstituţionalitate,
Curtea constată că autorii acesteia formulează 3 critici
intrinseci ale legii de modificare a Legii nr. 188/1999. In
consecinţă, analiza Curţii va viza în mod distinct cele 3
aspecte principale ale criticii de neconstituţionalitate, cu privire la
care reţine următoarele:
I. Curtea urmează să analizeze împreună
prevederile art. I pct. 1 şi art. I pct. 28 din lege, datorită
legăturii indisolubile existente între acestea, ambele texte vizând
crearea unei noi funcţii publice, şi anume aceea de director
şi director adjunct, în cadrul serviciilor publice deconcentrate ale
ministerelor şi ale celorlalte organe de specialitate ale administraţiei
publice centrale din unităţile administrativ-teritoriale.
Pentru a avea o imagine de ansamblu asupra
problematicii ridicate de aceste noi prevederi legale, se impune a fi
reţinută situaţia legislativă creată cu privire la
conducătorii serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi
ale celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale
din unităţile administrativ-teritoriale:
- prin Ordonanţa de urgenţă a
Guvernului nr. 37/2009 privind unele măsuri de îmbunătăţire
a activităţii administraţiei publice, publicată în
Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 264 din 22 aprilie 2009, au fost
eliminate din categoria funcţiilor publice de conducere funcţiile de
director executiv şi director executiv adjunct ai serviciilor publice
deconcentrate. Prin aceeaşi ordonanţă a fost
înfiinţată funcţia de director-coordonator al acestor servicii.
Prin urmare, se constată că aceste funcţii au trecut din regimul
funcţiei publice în regim contractual;
- prin Decizia Curţii Constituţionale nr.
1.257 din 7 octombrie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României,
Partea I, nr. 758 din 6 noiembrie 2009, pronunţată într-un control a priori
de constituţionalitate, prevederile legii de aprobare a
Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 37/2009, deci şi ale
ordonanţei de urgenţă, au fost declarate neconstituţionale;
- Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr.
105/2009 privind unele măsuri în domeniul funcţiei publice, precum
şi pentru întărirea capacităţii manageriale la nivelul
serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte
organe ale administraţiei publice centrale din unităţile
administrativ-teritoriale şi ale altor servicii publice, precum şi
pentru reglementarea unor măsuri privind cabinetul demnitarului din
administraţia publică centrală şi locală, cancelaria
prefectului şi cabinetul alesului local, publicată în Monitorul
Oficial al României, Partea I, nr. 668 din 6 octombrie 2009, a continuat optica
Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 37/2009, astfel încât,
chiar şi ulterior Deciziei Curţii Constituţionale nr. 1.257 din
7 octombrie 2009, conducerea serviciilor publice deconcentrate a fost
încredinţată aceloraşi directori-coordonatori;
- prin Decizia nr. 1.629 din 3 decembrie 2009,
publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 28 din 14
ianuarie 2010, Curtea Constituţională a declarat
neconstituţionale prevederile art. I pct. 1-5 şi 26, art. III, art.
IV, art. V, art. VIII şi anexa nr. 1 din Ordonanţa de
urgenţă a Guvernului nr. 105/2009, texte a căror soluţie
legislativă se regăsea şi în Ordonanţa de urgenţă
a Guvernului nr. 37/2009.
Acesta este cadrul legal în care intervine legea de
modificare a Legii nr. 188/1999. Noutatea adusă prin această lege, în
raport cu cele două ordonanţe de urgenţă menţionate,
constă în faptul că funcţia de conducător al serviciilor
publice deconcentrate revine la regimul de funcţie publică, fiind
astfel eliminată categoria directorilor-coordonatori, ce avea statutul de
personal contractual. Numai că noua lege înlocuieşte funcţia de
director executiv şi director executiv adjunct al serviciilor publice
deconcentrate şi instituie o nouă categorie de funcţii publice,
şi anume cea de director şi director adjunct al acestor servicii.
Rezultă că posturile contractuale create prin cele două
ordonanţe de urgenţă în cursul anului 2009 nu revin la forma
iniţială - posturi de director executiv şi director executiv
adjunct -, ci sunt transformate într-o nouă categorie de funcţii
publice de conducere - director şi director adjunct.
Curtea observă că este a treia
intervenţie legislativă în decursul ultimului an în privinţa
regimului juridic ce reglementează statutul conducătorilor
serviciilor deconcentrate.
In continuarea celor de mai sus, Curtea
învederează anumite aspecte cu privire la efectele celor două decizii
mai sus menţionate, respectiv Decizia Curţii Constituţionale nr.
1.257 din 7 octombrie 2009 si Decizia nr. 1.629 din 3 decembrie 2009. Astfel:
- Decizia Curţii Constituţionale nr. 1.257
din 7 octombrie 2009, pronunţată într-un control a priori, a
constatat neconstituţionalitatea unei legi de aprobare a ordonanţei
de urgenţă. O atare decizie „consacră o
interferenţă între controlul a priori şi cel a
posteriori de constituţionalitate, în sensul că, în cadrul
controlului a priori de constituţionalitate, s-a declarat ca fiind
neconstituţională o soluţie legislativă cuprinsă
într-un act normativ în vigoare. O atare soluţie este justificată de
imperativul ca în dreptul pozitiv să nu existe sau să nu rămână
în vigoare acte juridice vădit neconstituţionale, Curtea neputând
rămâne în pasivitate până când Parlamentul în mod ipotetic ar fi
respins ordonanţa de urgenţă în cauză" (Decizia
nr. 1.640 din 10 decembrie 2009, publicată în Monitorul Oficial al
României, Partea I, nr. 48 din 21 ianuarie 2010). In această
situaţie, în temeiul şi în condiţiile art. 1 alin. (5) şi
art. 147 alin. (1) şi (4) din Constituţie, Ordonanţa de
urgenţă a Guvernului nr. 37/2009 şi-a încetat efectele,
soluţia legislativă criticată fiind cea care, de altfel, a atras
această soluţie din partea Curţii Constituţionale;
- Decizia Curţii Constituţionale nr. 1.629
din 3 decembrie 2009 a suspendat până pe data de 27 februarie 2010
efectele Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 105/2009, astfel
încât, începând cu data de 28 februarie 2010, aceasta din urmă şi-a
încetat efectele, în temeiul art. 147 alin. (1) din Constituţie;
- lipsirea de temei constituţional a actelor
normative primare are drept efect încetarea de drept a actelor subsecvente
emise în temeiul acestora (contractele de management, actele administrative
date în aplicarea celor două ordonanţe de urgenţă etc);
- potrivit jurisprudenţei sale, respectiv Decizia
nr. 62 din 18 ianuarie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României,
Partea I, nr. 104 din 12 februarie 2007, în cazul constatării
neconstituţionalităţii unor acte abrogatoare (precum cele
două ordonanţe de urgenţă menţionate în raport cu
funcţiile de director executiv şi director executiv adjunct ai
serviciilor publice deconcentrate), „acestea îşi încetează efectele
juridice în condiţiile prevăzute de art. 147 alin. (1) din
Constituţie, iar prevederile legale care au format obiectul abrogării
continuă să producă efecte".
Prin urmare, începând cu data de 28 februarie 2010
continuă să îşi producă efectele juridice Legea nr.
188/1999 cu conţinutul său normativ de dinainte de modificările
neconstituţionale ce i-au fost aduse prin Ordonanţa de urgentă a
Guvernului nr. 37/2009 şi prin art. I pct. 1-5 şi 26, art. III, art.
IV, art. V, art. VIII şi anexa nr. 1 din Ordonanţa de
urgenţă a Guvernului nr. 105/2009. Acesta este un efect specific al
pierderii legitimităţii constituţionale a celor două
ordonanţe de urgenţă menţionate, sancţiune
diferită şi mult mai gravă decât o simplă abrogare a unui
text normativ.
In acest context legislativ este introdusă
funcţia de director şi director adjunct ai serviciilor publice
deconcentrate, care, la momentul intrării în vigoare a legii, ar înlocui
funcţiile de director executiv şi director executiv adjunct ai
serviciilor publice deconcentrate.
Prin această nouă modificare Curtea
observă existenţa unei vădite instabilităţi
legislative cu privire la funcţia de conducător al serviciilor
publice deconcentrate, ceea ce pune sub semnul întrebării tratamentul
juridic aplicat acestei funcţii în raport cu alte categorii de
funcţii de conducere din administraţia publică. Se pune sub
semnul întrebării şi scopul Legii nr. 188/1999, care prevede în mod
expres la art. 1 alin. (2) că acesta este reprezentat de crearea unui „serviciu
public stabil".
Reglementarea analizată instituie o lipsă de
egalitate de tratament juridic între persoanele care deţin posturi de
conducere la nivelul serviciilor publice deconcentrate şi cele care
deţin astfel de posturi la nivelul instituţiei prefectului, al
aparatului propriu al autorităţilor administraţiei publice
locale şi ai instituţiilor publice subordonate acestora, iar, pe de
altă parte, înfrângerea principiului accesului la funcţia
publică şi a celui al stabilităţii raporturilor de
muncă.
Pentru a analiza această situaţie, Curtea va
ţine seama de jurisprudenţa sa în ceea ce priveşte principiul
egalităţii consacrat prin art. 16 din Constituţie. Astfel, în
Decizia nr. 1 din 8 februarie 1994, publicată în Monitorul Oficial al
României, Partea I, nr. 69 din 16 martie 1994, Curtea a statuat că „principiul
egalităţii în faţa legii presupune instituirea unui tratament
egal pentru situaţii care, în funcţie de scopul urmărit, nu sunt
diferite. De aceea el nu exclude ci, dimpotrivă, presupune soluţii
diferite pentru situaţii diferite. In consecinţă, un tratament
diferit nu poate fi doar expresia aprecierii exclusive a legiuitorului, ci
trebuie să se justifice raţional, în respectul principiului
egalităţii cetăţenilor în faţa legii şi a
autorităţilor publice". De asemenea, art. 16 din
Constituţie „vizează egalitatea în drepturi între
cetăţeni în ceea ce priveşte recunoaşterea în favoarea
acestora a unor drepturi şi libertăţi fundamentale, nu şi
identitatea de tratament juridic asupra aplicării unor măsuri,
indiferent de natura lor. In felul acesta se justifică nu numai
admisibilitatea unui regim juridic diferit faţă de anumite categorii
de persoane, dar şi necesitatea lui" (Decizia nr. 53 din 19
februarie 2002, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.
224 din 3 aprilie 2002). Curtea a mai statuat că „principiul
egalităţii în drepturi nu înseamnă eo ipso aplicarea
aceluiaşi regim juridic unor situaţii care, prin specificul lor, sunt
diferite" (Decizia nr. 139 din 19 noiembrie 1996, publicată în
Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 7 din 20 ianuarie 1997).
In cauza de faţă, Curtea observă că
legiuitorul nu a motivat în niciun fel necesitatea desfiinţării unei
categorii de funcţii publice şi înfiinţării unor noi
posturi de conducere la nivelul serviciilor publice deconcentrate, introducând
astfel o reglementare diferită, fără a exista o motivare
temeinică, obiectivă şi raţională. Prin urmare,
instituirea unui tratament juridic diferit cu privire la persoanele care
deţin, în momentul de faţă, calitatea de director executiv
şi director executiv adjunct la nivelul serviciilor publice deconcentrate
în raport cu directorii executivi sau directorii executivi adjuncţi din
cadrul instituţiei prefectului, aparatului propriu al
autorităţilor administraţiei publice locale şi al instituţiilor
publice subordonate acestora este de natură a încălca prevederile
art. 16 alin. (1) din Constituţie.
Argumentul Guvernului în sensul că nou-creata
categorie de funcţii publice nu modifică atribuţiile aferente
vechiului post, astfel încât funcţionarii publici aflaţi pe post vor
fi preluaţi în noua funcţie creată, este lipsit, în mod evident,
de pertinenţă pentru următoarele motive:
- art. 100 alin. (1) din lege, la care se face
referire, vizează situaţiile de reorganizare a instituţiei sau
autorităţii publice. Or, în situaţia de faţă nu
există nicio reorganizare a instituţiei sau autorităţii
publice, ci sunt doar înfiinţate, prin schimbarea terminologiei
folosite, noi posturi de conducere la nivelul serviciilor publice
deconcentrate;
- art. 100 alin. (1) din lege, la care se face
referire, vizează funcţionari publici aflaţi pe post. Or, în
situaţia de faţă, sunt servicii publice deconcentrate care, de
facto, nu sunt conduse de funcţionari publici, ci de
directorii-coordonatori, în raport cu care nu s-ar putea face aplicarea
prevederilor art. 100 alin. (1) din lege.
Aceste motive sunt peremptorii, astfel că
trimiterea pe care o face Guvernul la art. 100 alin. (1) din Legea nr. 188/1999
nu poate fi luată în considerare.
Stabilind faptul că legea în discuţie nu
prevede o reorganizare a serviciilor publice deconcentrate, se pune problema
dacă legiuitorul are sau nu competenţa de a desfiinţa şi
înfiinţa prin acelaşi act normativ o anumită funcţie
fără o motivare rezonabilă. Răspunsul Curţii nu poate
fi decât unul negativ, întrucât pentru a desfiinţa şi a înfiinţa
un post trebuie să existe un temei serios şi temeinic.
Iniţiatorul legii are obligaţia de a motiva acest lucru în expunerea
de motive a legii. In cazul de faţă, în lipsa unei atari
motivări şi în lipsa vreunei intenţii de reorganizare a
serviciilor publice deconcentrate, se constată că desfiinţarea
posturilor de director executiv şi director executiv adjunct nu se
justifică.
Desigur, din succesiunea de acte normative, precum
şi din referirea pe care Guvernul a făcut-o la art. 100 alin. (1) din
lege, s-ar putea desluşi un anumit sens al acestei modificări
legislative, şi anume ca o atare măsură legislativă să
constituie temei pentru aplicarea art. 99 lit. b) din lege, respectiv
eliberarea din funcţia publică dacă autoritatea publică
îşi reorganizează activitatea prin reducerea postului ocupat de
funcţionarul public în cauză. Totuşi, chiar şi în
condiţiile dreptului comun, potrivit art. 65 din Codul muncii, este
restricţionată în mod sever posibilitatea angajatorilor de a utiliza
măsura desfiinţării postului ca temei de concediere. Astfel,
atât în practica judiciară, cât şi în doctrină s-a arătat
că nu poate fi invocat acest temei legal în situaţia în care, la un
interval scurt, angajatorul încadrează un alt salariat pentru a ocupa un
post similar.
In condiţiile examinate mai sus, eventualele
măsuri de reintegrare dispuse de instanţele judecătoreşti
în posturile de director executiv şi director executiv adjunct nu ar putea
fi puse în executare în condiţiile noii legi din moment ce postul a fost
desfiinţat, iar noul post va fi ocupat în condiţiile legii, şi
anume prin concurs.
Curtea reţine, în consecinţă, că
s-au încălcat dispoziţiile art. 16 alin. (1) din Constituţie,
prin instituirea unui tratament juridic diferit pentru persoanele ce deţin
funcţii de conducere la nivelul serviciilor publice deconcentrate,
fără a exista o justificare obiectivă, raţională,
temeinică şi rezonabilă.
Curtea Constituţională reţine, de
asemenea, că s-au încălcat şi prevederile art. 16 alin. (3) din
Constituţie, în conformitate cu care accesul la funcţiile publice se
face „în condiţiile legii". Existenţa drepturilor şi
libertăţilor prevăzute de Constituţie nu este doar
declarativă şi iluzorie, ci efectivă, astfel încât şi
dreptului de acces la funcţiile publice trebuie să i se aplice
acelaşi regim. De aceea, Curtea constată că dreptul de acces la
funcţiile publice este unul complex, fiind compus din cel puţin 3
elemente esenţiale, şi anume:
- accesul/ocuparea efectivă a funcţiilor
publice prin concurs;
- exercitarea atributelor de funcţie publică;
- încetarea raporturilor de serviciu.
Aceste elemente sunt legate intrinsec de cariera
funcţionarului public şi sunt inerente oricărei funcţii
publice.
In situaţia de faţă, măsura
contestată atinge substanţa acestui drept în două dintre cele 3
elemente principale ale sale. Astfel, pentru eventualii directori executivi sau
directori executivi adjuncţi în funcţie sau reintegraţi se
afectează atât exercitarea atributelor de funcţie publică, cât
şi încetarea raporturilor de serviciu. Or, în condiţiile în care
funcţia publică trebuie să se bucure de stabilitate, o atare
măsură nu poate decât să încalce prevederile art. 16 alin. (3)
din Constituţie.
In fine, Curtea constată că, astfel cum a
stabilit prin Decizia nr. 1.039 din 9 iulie 2009, publicată în Monitorul
Oficial al României, Partea I, nr. 582 din 21 august 2009, „unul dintre
principiile care stau la baza dreptului la muncă este stabilitatea
raporturilor juridice care iau naştere odată cu încheierea
contractului individual de muncă, acest principiu decurgând din
obligaţia statului de a crea cadrul legislativ menit să asigure
salariaţilor siguranţa şi garanţia păstrării
locului de muncă". Acest considerent de principiu îşi
găseşte aplicabilitatea, mutatis mutandis, cu atât mai mult în
raport cu funcţionarii publici, din moment ce unul dintre scopurile Legii
nr. 188/1999 este asigurarea unui serviciu public stabil. Incălcarea
acestui principiu constituţional ce derivă din dreptul la muncă
are drept rezultat, în mod evident, înfrângerea principiului
constituţional al statului de drept prevăzut de art. 1 alin. (3)
şi a principiului supremaţiei Constituţiei prevăzut de art.
1 alin. (5) din Constituţie.
II. Cu privire la critica de neconstituţionalitate
a dispoziţiilor art. I pct. 6, se constată că aceasta este
întemeiată, pentru următoarele motive:
Astfel cum s-a arătat mai sus, unul dintre
elementele esenţiale ale dreptului de acces la o funcţie publică
este chiar accesul efectiv, începerea raporturilor de serviciu. Or,
naşterea raporturilor de serviciu trebuie să fie reglementată în
mod unitar, spre a se evita discriminările ce se pot naşte prin
existenţa unor proceduri diferenţiate de acces la funcţia
publică. Curtea constată că trebuie să existe o unitate de
tratament juridic cu privire la condiţiile de acces la funcţia
publică de conducere sau ia cea de execuţie. Prin urmare, se impune o
unitate de reglementare în acest sens, iar derogările de la procedura
generală să fie justificate în mod obiectiv, raţional, temeinic
şi rezonabil.
Curtea observă că, de regulă, concursul
de recrutare pentru funcţiile publice de conducere este organizat de
Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, pe când cel
pentru funcţiile publice de execuţie, de către
autorităţile şi instituţiile publice în al căror stat
de funcţii se află funcţia publică vacantă.
Art. I pct. 6 al legii prevede o derogare de la
competenţa generală a Agenţiei Naţionale a
Funcţionarilor Publici, şi anume ca recrutarea pentru funcţiile
publice de conducere vacante de secretar de comună, şef de serviciu
sau şef de birou să fie făcută de autorităţile
şi instituţiile publice în al căror stat de funcţii se
află funcţia publică vacantă.
O astfel de derogare, arată Guvernul, este
expresia continuării procesului de descentralizare a competenţelor de
gestiune a funcţiilor publice şi a funcţionarilor publici, ceea
ce va antrena o creştere a rolului şi responsabilităţilor
conducătorilor autorităţilor şi instituţiilor publice.
Cu toate acestea, Curtea observă că, potrivit
art. 116 alin. (1) din Legea administraţiei publice nr. 215/2001,
republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 123 din 23
februarie 2007, „Secretarul comunei, oraşului, municipiului,
judeţului şi al subdiviziunii administrativ-teritoriale a
municipiilor este funcţionar public de conducere, cu studii superioare
juridice sau administrative", ceea ce demonstrează faptul că
legea nu stabileşte nicio ierarhie sub aspectul statutului între
secretarii unităţilor administrativ-teritoriale. Este şi
justificat să nu se stabilească ierarhii în cadrul acestora, mai ales
dacă se are în vedere că, în condiţiile legii, o comună
poate deveni oraş sau un oraş municipiu.
Prin urmare, toţi secretarii, indiferent de
unitatea administrativ-teritorială în cadrul căreia
funcţionează, trebuie să îndeplinească condiţii
identice pentru accesul la această funcţie.
Funcţiile de şef serviciu sau şef birou
trebuie, de asemenea, să se bucure de acelaşi tratament ca toate
funcţiile publice de conducere, prin urmare nu li se poate atribui un
regim de recrutare diferit.
Argumentul Guvernului, în sensul că măsura
preconizată este una ce ţine de descentralizare, nu este pertinent în
raport cu exigenţele principiului egalităţii, întrucât,
dacă ar fi fost o atare măsură, toate funcţiile publice de
conducere de la nivel local ar fi trebuit ocupate prin aceeaşi
procedură. In consecinţă, legiferarea unor măsuri ce
ţin de descentralizare va trebui să se facă în mod unitar
şi nediferenţiat, astfel încât să transpară, în mod
evident, că în cauză se pune problema aplicării unor veritabile
măsuri de descentralizare. In cauza de faţă, Curtea
apreciază că această măsură nu a avut ca raţiune
prevederile art. 120 alin. (1) din Constituţie, astfel încât concluzia
care se impune este aceea că dispoziţiile art. I pct. 6 din lege
încalcă prevederile art. 16 alin. (1) din Constituţie.
III. De asemenea, Curtea constată că art. I
pct. 27 din lege este neconstituţional, încălcând art. 16 alin. (1)
şi (3) din Constituţie, întrucât, pe de o parte, consacră o
modalitate paralelă de acces efectiv la funcţiile publice de
execuţie, iar, pe de altă parte, poate constitui temei pentru
ocuparea fără concurs a funcţiilor publice de conducere. Astfel
cum s-a arătat la pct. I, accesul la funcţia publică trebuie
să se facă prin concurs, şi nu prin alte modalităţi ce
ar ocoli această cerinţă constituţională. In
caz contrar, s-ar ajunge la situaţii de discriminare sub aspectul
accesului la funcţia publică.
In acest sens Curtea, prin Decizia nr. 1.039 din 8
iulie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 582
din 21 august 2009, a statuat că statul are obligaţia „de a
reglementa condiţii obiective şi nediscriminatorii, de natură a
garanta accesul la un loc de muncă". Acest considerent este aplicabil
şi situaţiei de faţă, astfel încât statul trebuie să
garanteze cu atât mai mult condiţii nediscriminatorii şi cu privire
la modalitatea de ocupare a funcţiei publice. Pentru a fi nediscriminatoriu,
accesul trebuie să fie bazat pe criterii obiective, aspect ce nu se
regăseşte în niciun fel în prevederile art. I pct. 27 din lege.
Schimbarea naturii juridice a postului nu trebuie
să echivaleze şi cu transferul persoanei care a ocupat postul
iniţial, aceasta, ţinând cont de dispoziţiile art. 16 alin. (3)
din Constituţie, astfel cum au fost interpretate prin prezenta decizie,
trebuind să susţină un concurs potrivit prevederilor art. 57 din
Legea nr. 188/1999 pentru a avea dreptul să ocupe o funcţie publică,
deci de a intra în categoria funcţionarilor publici.
In fine, Curtea constată că, în acord cu
jurisprudenţa sa, spre exemplu, Decizia Plenului Curţii
Constituţionale nr. 1/1995 sau Decizia nr. 1.415 din 4 noiembrie 2009,
publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 796 din 23
noiembrie 2009, puterea de lucru judecat ce însoţeşte actele
jurisdicţionale, deci şi deciziile Curţii Constituţionale,
se ataşează nu numai dispozitivului, ci şi considerentelor pe
care se sprijină acesta. In consecinţă, atât Parlamentul, cât
şi Guvernul, respectiv autorităţile şi instituţiile
publice urmează să respecte întru totul atât considerentele, cât
şi dispozitivul prezentei decizii.
Pentru considerentele arătate, în temeiul art. 146
lit. a) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al
art. 11 alin. (1) lit. A.a), al art. 15 alin. (1) şi al art. 18 alin. (2)
din Legea nr. 47/1992, cu majoritate de voturi,
CURTEA CONSTITUŢIONALĂ
In numele legii
DECIDE:
Constată că dispoziţiile art. I pct. 1,
art. I pct. 6, art. I pct. 27 şi art. I pct. 28 din Legea pentru
modificarea şi completarea Legii nr. 188/1999 privind Statutul
funcţionarilor publici sunt neconstituţionale în raport cu criticile
formulate.
Definitivă şi general obligatorie.
Decizia se comunică Preşedintelui României,
preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului şi
primului-ministru şi se publică în Monitorul Oficial al României,
Partea I.
Dezbaterea a avut loc la data de 14 aprilie 2010
şi la aceasta au participat: Ioan Vida, preşedinte, Nicolae
Cochinescu, Aspazia Cojocaru, Acsinte Gaspar, Petre Lăzăroiu, Ion
Predescu, Puskas Valentin Zoltan, Tudorel Toader şi Augustin Zegrean,
judecători.
PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE,
prof. univ. dr. IOAN VIDA
p. Magistrat-asistent
Benke Karoly,
Marieta Safta,
prim-magistrat-asistent delegat