Decizia Nr.846 din 18.11.2020

1. Pe rol se află soluţionarea obiecţiei de neconstituţionalitate a Legii pentru modificarea şi completarea Legii nr. 160/1998 pentru organizarea şi exercitarea profesiunii de medic veterinar, obiecţie formulată de Avocatul Poporului, în temeiul art. 146 lit. a) din Constituţie şi al art. 15 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale.2. Cu Adresa nr. 18.228 din 9 octombrie 2020, Avocatul Poporului a trimis Curţii Constituţionale sesizarea formulată, care a fost înregistrată cu nr. 6.142 din 9 octombrie 2020 şi constituie obiectul Dosarului nr. 1.715A/2020.3. În motivarea sesizării de neconstituţionalitate, autorul obiecţiei susţine că Legea pentru modificarea şi completarea Legii nr. 160/1998 pentru organizarea şi exercitarea profesiunii de medic veterinar contravine prevederilor constituţionale ale art. 1 alin. (3) privind caracteristicile statului de drept şi ale art. 1 alin. (5), în componenta sa privind principiul legalităţii şi principiul securităţii raporturilor juridice, ale art. 45 privind libertatea economică şi ale art. 135 alin. (1) referitor la principiile economiei de piaţă. Astfel, legea criticată impune unităţilor farmaceutice veterinare pentru comercializarea cu amănuntul obligaţii noi referitoare la condiţiile de funcţionare, comercializarea şi administrarea produselor medicinale veterinare constând în (i) obligativitatea desfăşurării activităţii din cadrul farmaciilor veterinare şi al punctelor farmaceutice veterinare exclusiv în prezenţa unui medic veterinar [art. I pct. 17 referitor la modificarea art. 37 alin. (3) din Legea nr. 160/1998], respectiv obligativitatea deţinerii acţionariatului majoritar şi a majorităţii voturilor în cadrul adunării generale de către medici veterinari [art. I pct. 14 referitor la modificarea art. 28 alin. (2) lit. d) din Legea nr. 160/1998].4. Cu privire la prima obligaţie impusă, autorul obiecţiei arată că prin art. I pct. 17 din legea criticată se modifică art. 37 alin. (3) din Legea nr. 160/1998, în sensul că activitatea din cadrul farmaciilor veterinare şi al punctelor farmaceutice veterinare se desfăşoară exclusiv în prezenţa unui medic veterinar cu drept de liberă practică, responsabil pentru vânzarea produselor medicinale veterinare. Respectarea acestei obligaţii se realizează sub sancţiunea contravenţională prevăzută la art. I pct. 20 din lege cu referire la introducerea art. 45¹ alin. (4) în Legea nr. 160/1998, în sensul că desfăşurarea activităţii prevăzute la art. 37 alin. (3) fără prezenţa medicului veterinar se sancţionează gradual, pornind de la avertisment pentru prima abatere şi ajungând până la 10.000 de lei şi suspendarea activităţii pentru o perioadă de 3 luni.5. Deşi impune condiţii care modifică substanţial cadrul legal în vigoare, actul normativ criticat nu reglementează dispoziţii tranzitorii referitoare la termene adecvate pentru îndeplinirea noilor obligaţii impuse de legiuitor. Or, absenţa termenului de implementare a acestora creează o disproporţie vădită între interesul public protejat (sănătatea publică şi a animalelor) şi destinatarii normei juridice, afectând direct libertatea economică şi principiile economiei de piaţă şi indirect dreptul consumatorilor finali, care ajung să resimtă toate consecinţele negative generate de situaţia de blocaj care se produce ca efect imediat al adoptării modificărilor legislative, în sensul că proprietarilor de animale le va fi limitat/îngrădit accesul la medicamente veterinare necesare sănătăţii animalelor deţinute, având ca finalitate deteriorarea stării de sănătate a acestora.6. Avocatul Poporului consideră ca fiind necesară reglementarea unui termen adecvat pentru implementarea măsurilor preconizate de lege, un exemplu de conduită juridică loială în acest sens fiind chiar termenul de aplicare a Regulamentului (UE) 2019/6 al Parlamentului European şi al Consiliului din 11 decembrie 2018 privind produsele medicinale veterinare şi de abrogare a Directivei 2001/82/CE care, deşi a intrat în vigoare la 27 decembrie 2019, urmează a fi aplicat până la 28 ianuarie 2022. Astfel, conduita impusă de legiuitor, în lipsa unui termen realist de implementare, nu apare ca fiind proporţională cu scopul urmărit (acela de a asigura sănătatea publică şi a animalelor), întrucât, pe de-o parte, numărul medicilor veterinari existenţi pe piaţa din România care îndeplinesc condiţiile propuse spre a fi instituite prin legea analizată este insuficient pentru a asigura îndeplinirea atribuţiilor exclusive care le-ar reveni la nivelul întregii ţări, iar, pe de altă parte, dacă farmaciile veterinare ar reuşi totuşi să se menţină pe piaţă, nu se vor putea conforma în timp util acestor cerinţe, fiind în cele mai multe cazuri vorba despre unităţi ce deservesc un număr mare de gospodării, inclusiv în zonele rurale îndepărtate. În plus, prin aplicarea imediată a noului act normativ, unităţile medical-veterinare, înfiinţate şi funcţionând cu respectarea dispoziţiilor legale în vigoare, sunt puse în faţa unei situaţii legislative noi, fiindu-le impuse condiţii şi efecte pe care nu le-au avut în vedere, ceea ce denotă o vădită instabilitate şi incoerenţă legislativă, contrară principiului securităţii raporturilor juridice civile care constituie o dimensiune fundamentală a statului de drept.7. Chiar dacă atât Curtea de Justiţie a Uniunii Europene (Hotărârea pronunţată în Cauza C-297/16, CMVRO), cât şi Curtea Constituţională (Decizia nr. 511 din 4 iulie 2017) au decis că exclusivitatea medicilor veterinari în ceea ce priveşte comercializarea cu amănuntul şi utilizarea produselor biologice, antiparazitare de uz special şi a medicamentelor de uz veterinar se justifică din perspectiva importanţei valorilor apărate prin intermediul acestei prevederi şi a gravităţii consecinţelor ce pot apărea în cazul unei soluţii legislative diferite, autorul obiecţiei apreciază că impunerea de reguli noi fără reglementarea unui termen adecvat şi rezonabil care să permită subiectului de drept să răspundă noilor cerinţe legislative reprezintă şi o încălcare a exigenţelor constituţionale sub aspectul principiului securităţii juridice şi a principiului încrederii legitime, care impune limitarea posibilităţilor de modificare a normelor juridice şi stabilitatea regulilor instituite prin acestea (se invocă, în acest sens, Decizia Curţii Constituţionale nr. 26 din 18 ianuarie 2012).8. Referitor la principiul stabilităţii/securităţii raporturilor juridice, invocă Decizia nr. 404 din 10 aprilie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 347 din 6 mai 2008, în care Curtea Constituţională a reţinut că, deşi nu este în mod expres consacrat de Constituţia României, acest principiu se deduce atât din prevederile art. 1 alin. (3), potrivit cărora România este stat de drept, democratic şi social, cât şi din preambulul Convenţiei pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, astfel cum a fost interpretat de Curtea Europeană a Drepturilor Omului în jurisprudenţa sa. În legătură cu acest principiu, instanţa de la Strasbourg a reţinut că „unul dintre elementele fundamentale ale supremaţiei dreptului este principiul securităţii raporturilor juridice" (Hotărârea din 6 iunie 2005, pronunţată în Cauza Androne împotriva României, Hotărârea din 7 octombrie 2009 pronunţată în Cauza Stanca Popescu împotriva României). Curtea europeană a mai statuat că, „odată ce Statul adoptă o soluţie, aceasta trebuie să fie pusă în aplicare cu claritate şi coerenţă rezonabile pentru a evita pe cât este posibil insecuritatea juridică şi incertitudinea pentru subiectele de drept vizate de către măsurile de aplicare a acestei soluţii" (Hotărârea din 1 decembrie 2005, pronunţată în Cauza Păduraru împotriva României, Hotărârea din 6 decembrie 2007 pronunţată în Cauza Beian împotriva României).9. În continuare, Avocatul Poporului observă că, în scopul creării unui mediu concurenţial şi a unei pieţe interne competitive, este garantat, la nivel constituţional, principiul libertăţii economice care, împreună cu libera iniţiativă, constituie fundamentul economiei de piaţă. Acest drept fundamental este reglementat de art. 45 din Constituţie, care coroborat cu art. 135 din Legea fundamentală statuează că economia României este economie de piaţă, bazată pe libera iniţiativă şi concurenţă. De asemenea, statul este obligat să asigure libertatea comerţului, protecţia concurenţei loiale, crearea cadrului favorabil pentru valorificarea tuturor factorilor de producţie. Textele constituţionale referitoare la libertatea economică şi economia de piaţă sunt într-o strânsă legătură juridică, astfel încât vătămarea uneia dintre ele va afecta în mod direct şi funcţionarea celeilalte. Libertatea economică nu poate exista în mod real în afara unei economii de piaţă, după cum nici economia de piaţă nu este posibilă fără să existe mecanisme de garantare a libertăţii economice.10. Or, în cazul Legii pentru modificarea şi completarea Legii nr. 160/1998 pentru organizarea şi exercitarea profesiunii de medic veterinar, din analiza expunerii de motive nu rezultă dacă noua soluţie legislativă este rezultatul unei analize a nevoilor proprietarilor de animale din piaţa internă şi nu se demonstrează că noile cerinţe sunt proporţionale cu riscul prezentat fără a limita în mod nejustificat funcţionarea pieţei interne, astfel încât să corespundă scopului şi considerentelor noului Regulament a cărui aplicare trebuie realizată până în 28 ianuarie 2022. Astfel, noul act normativ ignoră implicaţiile pe care o astfel de măsură le are prin prisma restrângerii exerciţiului libertăţii economice. Or, potrivit art. 31 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, instrumentul de prezentare şi motivare - reprezentat de expunerea de motive în cazul propunerilor legislative - include conţinutul evaluării impactului actelor normative, printre care şi „impactul socioeconomic - efectele asupra mediului macroeconomic, de afaceri, social şi asupra mediului înconjurător, inclusiv evaluarea costurilor şi beneficiilor".11. Fără a contesta legitimitatea Parlamentului de a stabili condiţiile de comercializare a medicamentelor, Avocatul Poporului consideră că acestea trebuie reglementate cu păstrarea echilibrului între interesul public urmărit (asigurarea sănătăţii animalelor), pe de o parte, şi garantarea principiului securităţii şi a stabilităţii juridice şi a loialităţii juridice faţă de operatori economici care funcţionează cu respectarea cadrului legal în vigoare şi cărora trebuie să li se ofere o şansă reală de a implementa noile condiţii în scopul asigurării continuităţii în activitatea economică, pe de altă parte.12. În conformitate cu dispoziţiile art. 16 alin. (2) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, sesizarea a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, precum şi Guvernului, pentru a comunica punctele lor de vedere.13. Preşedintele Camerei Deputaţilor a transmis cu Adresa nr. 2/6.884 din 4 noiembrie 2020, înregistrată la Curtea Constituţională cu nr. 6.872 din 4 noiembrie 2020, punctul său de vedere cu privire la sesizarea de neconstituţionalitate, prin care arată că aceasta este neîntemeiată. Arată că invocarea de către autorul sesizării a Regulamentului (UE) 2019/6 al Parlamentului European şi al Consiliului din 11 decembrie 2018 privind produsele medicinale veterinare şi de abrogare a Directivei 2001/82/CE, intrat în vigoare şi cu termen de aplicare obligatoriu pentru statele membre până la 28 ianuarie 2022, nu vine decât în sprijinul modificărilor şi completărilor aduse legii criticate/analizate, în scopul clarificării acesteia, referitor la comercializarea şi administrarea produselor medicinale veterinare. De fapt, prin modificările şi completările aduse legii supuse controlului de constituţionalitate, Parlamentul, ca organ legiuitor, a pus această lege în acord cu legislaţia europeană, confirmată punctual de către Curtea de Justiţie a Uniunii Europene în hotărârea pronunţată în Cauza C-297/16 şi de către Curtea Constituţională în Decizia nr. 511 din 4 iulie 2017, precum şi cu Directiva 2001/81 şi Regulamentul (UE) 2019/6 referitoare la controlul comercializării cu amănuntul şi utilizării produselor medicinale veterinare, precum şi comercializarea acestora.14. Preşedintele Camerei Deputaţilor consideră că este total nefondată invocarea de către autorul sesizării a faptului că actul normativ criticat nu reglementează dispoziţii tranzitorii referitoare la termene adecvate pentru îndeplinirea noilor obligaţii impuse de legiuitor, aceste obligaţii fiind deja existente în cuprinsul legii, noua reglementare nefăcând altceva decât să accentueze importanţa acestora prin sublinierea exclusivităţii pe care medicii veterinari o aveau deja în privinţa comercializării produselor medicinale veterinare. Având în vedere că Regulamentul (UE) 2019/6 al Parlamentului European şi al Consiliului din 11 decembrie 2018 privind produsele medicinale veterinare şi de abrogare a Directivei 2001/82/CE, care a intrat în vigoare la 27 decembrie 2019, are ca termen de aplicare obligatoriu pentru statele membre data de 28 ianuarie 2022, se arată că acest termen marchează limita până la care statele membre trebuie să îşi armonizeze legislaţia şi nicidecum un termen tranzitoriu pentru îndeplinirea obligaţiilor impuse de legiuitor. 15. Preşedintele Camerei Deputaţilor consideră că prin obiecţia de neconstituţionalitate formulată se încalcă art. 61 alin (1) din Constituţie, poziţia exprimată de autorul sesizării fiind în profund dezacord atât cu rolul Parlamentului de unică autoritate legiuitoare a ţării, cât şi cu procedurile parlamentare aplicabile edictării legilor. Mai mult, autorul sesizării nu ţine seama de autoritatea de lucru judecat, motivele invocate de acesta fiind în mare parte similare cu cele invocate în sesizarea care a stat la baza Deciziei nr. 511 din 4 iulie 2017, simpla lectură a acesteia fiind edificatoare pentru lămurirea tuturor aspectelor invocate.16. Guvernul a transmis cu Adresa nr. 5/5.342/2020, înregistrată la Curtea Constituţională cu nr. 7.256 din 13 noiembrie 2020, punctul său de vedere cu privire la sesizarea de neconstituţionalitate, prin care arată că aceasta este neîntemeiată. Arată că printre principalele modificări aduse de actul normativ criticat se numără obligativitatea desfăşurării activităţii din cadrul farmaciilor veterinare şi a punctelor farmaceutice exclusiv în prezenţa unui medic veterinar şi obligativitatea deţinerii acţionariatului majoritar şi a majorităţii voturilor în cadrul Adunării generale în cazul unităţilor medical veterinare, modificări justificate de necesitatea existenţei un control adecvat al comercializării cu amănuntul şi al utilizării produselor medicinale veterinare, aceasta intervenţie legislativă reprezentând o expresie a asigurării respectării prevederilor art. 35 alin. (1) şi (2) din Constituţie. Având în vedere că modificările vor intra în vigoare în termen de 30 de zile de la data intrării în vigoare a legii, Guvernul apreciază că acest termen este suficient pentru ca subiectele de drept să îndeplinească noile obligaţii impuse de legiuitor. 17. În ceea ce priveşte criticile referitoare la încălcarea libertăţii economice, Guvernul apreciază că acestea sunt neîntemeiate, deoarece măsurile impuse sunt proporţionale cu scopul urmărit de legiuitor, şi anume acela de a proteja atât sănătatea umană, cât şi cea animală. Arată că atât Curtea de Justiţie a Uniunii Europene, cât şi Curtea Constituţională au conchis asupra faptului că exclusivitatea medicilor veterinari cu privire la comercializarea cu amănuntul şi utilizarea produselor biologice, antiparazitare de uz special şi a medicamentelor de uz veterinar se justifică din perspectiva importanţei valorilor apărate şi a gravităţii consecinţelor ce pot apărea în cazul unei soluţii legislative diferite.18. Preşedintele Senatului nu a comunicat punctul său de vedere cu privire la obiecţia de neconstituţionalitate.CURTEA,examinând obiecţia de neconstituţionalitate, punctele de vedere al preşedintelui Camerei Deputaţilor şi al Guvernului, raportul judecătorului-raportor, dispoziţiile Legii pentru modificarea şi completarea Legii nr. 160/1998 pentru organizarea şi exercitarea profesiunii de medic veterinar, precum şi prevederile Constituţiei, reţine următoarele:19. Actul de sesizare are ca obiect al criticilor de neconstituţionalitate dispoziţiile Legii pentru modificarea şi completarea Legii nr. 160/1998 pentru organizarea şi exercitarea profesiunii de medic veterinar. Din analiza argumentelor formulate rezultă că autorul sesizării critică în mod punctual dispoziţiile art. I pct. 14 cu referire la modificarea art. 28 alin. (2) lit. d) din Legea nr. 160/1998, pct. 17 cu referire la modificarea art. 37 alin. (3) din Legea nr. 160/1998 şi pct. 20 cu referire la introducerea art. 45¹ alin. (4) în Legea nr. 160/1998, dispoziţii care au următorul conţinut: Articolul ILegea nr. 160/1998 pentru organizarea şi exercitarea profesiunii de medic veterinar, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 209 din 24 martie 2014, cu modificările şi completările ulterioare, se modifică şi se completează după cum urmează: [...] 14. Articolul 28 se modifică şi va avea următorul cuprins: [...]
(2) Unităţile medical-veterinare prevăzute la alin. (1), care se înfiinţează şi funcţionează în baza legislaţiei în vigoare, trebuie să îndeplinească următoarele condiţii: [...] d) medicul veterinar sau medicii veterinari asociaţi trebuie să deţină acţionariatul majoritar, precum şi majoritatea voturilor în cadrul Adunării generale în cazul unităţilor medical-veterinare prevăzute la alin. (1) lit. b), excepţie făcând unităţile medicale-veterinare care aparţin universităţilor cu facultăţi de medicină veterinară şi laboratoarele medical-veterinare private; [...] 17. La articolul 37, alineatele (2)-(12) se modifică şi vor avea următorul cuprins: [...]
(3) Activitatea din cadrul farmaciilor veterinare şi punctelor farmaceutice veterinare se desfăşoară exclusiv în prezenţa unui medic veterinar cu drept de liberă practică, responsabil pentru vânzarea produselor medicinale veterinare, care îndeplineşte una din următoarele condiţii:a)este administrator al societăţii comerciale care deţine farmacia veterinară, respectiv punctul farmaceutic veterinar; b)este medic veterinar titular al farmaciei veterinare, respectiv al punctului farmaceutic veterinar; c)este angajat cu contract individual de muncă.[...] 20. După articolul 45 se introduc două noi articole, art. 45¹ şi art. 45², cu următorul cuprins: [...]
(4) Desfăşurarea activităţii prevăzută la art. 37 alin. (3) fără dovada unui medic veterinar angajat pe bază de contract individual de muncă, inclusiv fişa aferentă postului, se sancţionează cu amendă de 10.000 lei şi suspendarea activităţii până la remedierea abaterii. [...]»" [alin. (4) al art. 45¹] 20. Autorul sesizării susţine că dispoziţiile criticate contravin prevederilor constituţionale ale art. 1 alin. (3) privind caracteristicile statului de drept şi ale art. 1 alin. (5), în componenta sa privind principiul legalităţii şi principiul securităţii raporturilor juridice, ale art. 45 privind libertatea economică şi ale art. 135 alin. (1) referitor la principiile economiei de piaţă.21. În vederea soluţionării prezentei obiecţii de neconstituţionalitate, Curtea va proceda la verificarea îndeplinirii condiţiilor de admisibilitate a acesteia, prevăzute de art. 146 lit. a) teza întâi din Constituţie şi de art. 15 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, sub aspectul titularului dreptului de sesizare, al termenului în care acesta este îndrituit să sesizeze instanţa constituţională, precum şi al obiectului controlului de constituţionalitate. În jurisprudenţa sa, Curtea a statuat că primele două condiţii se referă la regularitatea sesizării instanţei constituţionale, din perspectiva legalei sale sesizări, iar cea de-a treia vizează stabilirea sferei sale de competenţă, astfel încât urmează să fie cercetate în ordinea menţionată, constatarea neîndeplinirii uneia având efecte dirimante şi făcând inutilă analiza celorlalte condiţii (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 67 din 21 februarie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 223 din 13 martie 2018, paragraful 70, sau Decizia nr. 385 din 5 iunie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 488 din 13 iunie 2018, paragraful 32).22. Referitor la titularul dreptului de sesizare, prezenta obiecţie de neconstituţionalitate a fost formulată de Avocatul Poporului, care, în temeiul art. 146 lit. a) teza întâi din Constituţie şi al art. 15 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, are dreptul de a sesiza Curtea Constituţională pentru exercitarea controlului de constituţionalitate a priori, fiind, aşadar, îndeplinită această primă condiţie de admisibilitate. Cu privire la termenul în care poate fi sesizată instanţa de control constituţional şi la obiectul controlului de constituţionalitate, Curtea constată că Legea pentru modificarea şi completarea Legii nr. 160/1998 pentru organizarea şi exercitarea profesiunii de medic veterinar a fost adoptată, în procedură de urgenţă, de Camera Deputaţilor, Cameră decizională, în data de 6 octombrie 2020, a fost depusă, în aceeaşi zi, la secretarul general pentru exercitarea dreptului de sesizare cu privire la neconstituţionalitatea legii şi apoi trimisă spre promulgare, în data de 8 octombrie 2020. Prezenta sesizare a fost înregistrată la Curtea Constituţională în data de 9 octombrie 2020. Într-o atare situaţie, luând act de faptul că sesizarea de neconstituţionalitate a fost formulată în termenul de 20 de zile, prevăzut de art. 77 alin. (1) teza a doua din Constituţie, şi că legea nu a fost promulgată de Preşedintele României, Curtea constată că obiecţia de neconstituţionalitate este admisibilă sub aspectul respectării celor două condiţii.23. Aşadar, nefiind incident un fine de neprimire a sesizării astfel formulate, Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. a) din Constituţie şi ale art. 1, 10, 15, 16 şi art. 18 din Legea nr. 47/1992, să se pronunţe asupra constituţionalităţii prevederilor legale criticate.24. Examinând cadrul normativ în domeniul vizat de legea supusă controlului de constituţionalitate, Curtea constată că medicina veterinară este una dintre profesiile reglementate sectorial prin Directiva Parlamentului şi a Consiliului European 2005/36/CE din 7 septembrie 2005 privind recunoaşterea calificărilor profesionale, publicată în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene, seria L, nr. 255 din 30 septembrie 2005. Exercitarea profesiei de medic veterinar este reglementată prin Legea nr. 160/1998 pentru organizarea şi exercitarea profesiunii de medic veterinar, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 209 din 24 martie 2014.25. Prin art. 4 lit. i) din Legea nr. 160/1998 pentru organizarea şi exercitarea profesiunii de medic veterinar se prevedea că „Profesiunea de medic veterinar are exclusivitate în următoarele domenii de competenţă: [...] comercializarea cu amănuntul şi utilizarea produselor biologice, antiparazitare de uz special şi medicamentelor de uz veterinar". Această reglementare a principiului exclusivităţii s-a întemeiat pe Directiva 2001/82/CE a Parlamentului European şi a Consiliului, de instituire a unui cod comunitar cu privire la produsele medicamentoase veterinare, publicată în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene, seria L, nr. 311 din 28 noiembrie 2001. Directiva 2001/82/CE prevedea, la art. 66 alin. (1), obligaţia tuturor statelor membre de a lua măsurile necesare pentru a se asigura că vânzarea cu amănuntul a produselor medicinale veterinare este îndeplinită doar de către persoane autorizate să efectueze această activitate conform legislaţiei naţionale. De asemenea, în directivă se menţiona faptul că utilizarea şi comercializarea medicamentelor veterinare trebuie să fie reglementate şi controlate de statele membre, având în vedere faptul că obiectivul esenţial al normelor ce reglementează producţia şi distribuţia produselor medicamentoase veterinare trebuie să fie protecţia sănătăţii publice, stabilind, totodată, prin art. 67, 68, 70 şi 72, o serie de reguli şi restricţii de utilizare şi comercializare cu amănuntul a acestora.26. Cu privire la exclusivitatea conferită medicilor veterinari de art. 4 lit. i) din Legea nr. 160/1998, prin Decizia nr. 511 din 4 iulie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 788 din 4 octombrie 2017, Curtea Constituţională a reţinut că aceasta „este o expresie a prevederilor art. 35 alin. (1) şi (2) din Constituţie, potrivit cărora statul recunoaşte dreptul oricărei persoane la un mediu înconjurător sănătos şi echilibrat ecologic şi, în acest scop, trebuie să asigure cadrul legislativ pentru exercitarea acestui drept. Animalele pot fi privite ca o parte constitutivă a unui mediu înconjurător durabil şi echilibrat ecologic, protecţia acestora fiind încorporată în cadrul mai larg al asigurării condiţiilor pentru menţinerea unei naturi sănătoase, de care să beneficieze atât generaţiile prezente, cât şi cele viitoare" (Decizia nr. 511 din 4 iulie 2017, precitată, paragraful 14). Curtea a reţinut că „activităţile pe care legiuitorul le dă în competenţa exclusivă a medicilor veterinari prezintă o importanţă deosebită, având un impact direct asupra sănătăţii animalelor şi indirect asupra celei a oamenilor. În considerarea acestor valori ce se urmăreşte a fi protejate, desfăşurarea activităţilor date de lege în competenţa medicilor veterinari - inclusiv cea asupra căreia poartă critica de neconstituţionalitate în cauza de faţă - necesită o pregătire teoretică şi practică specială, pe care doar persoanele care au obţinut diplomă de medic veterinar eliberată de o instituţie de învăţământ superior o pot dovedi. Absolvirea studiilor academice de medicină veterinară (învăţământ universitar desfăşurat pe parcursul a 6 ani) reprezintă o garanţie pentru dobândirea cunoştinţelor de specialitate care conturează un profesionist autentic, apt să acţioneze cu responsabilitate şi competenţă pentru prevenirea, combaterea şi vindecarea bolilor animalelor. Stabilindu-se prin lege exclusivitatea medicului veterinar în domeniul comercializării şi utilizării produselor biologice, antiparazitare de uz special şi medicamentelor de uz veterinar, se conferă profesionalism actului medical-veterinar şi se evită riscul ca o persoană lipsită de pregătire de specialitate să exercite competenţe proprii unei profesii strict specializate, cu consecinţa periculoasă a posibilei comiteri a unor greşeli care să afecteze negativ sănătatea animalelor şi, consecutiv, pe cea a oamenilor" (paragraful 16). În consecinţă, Curtea a apreciat că „este justificat ca medicul veterinar să fie cel care să comercializeze produsele biologice, antiparazitare de uz special şi medicamentele de uz veterinar, conştientizând responsabilitatea exerciţiului actului medical specific, cunoscând necesitatea respectării anumitor scheme de tratament şi importanţa aprecierii corecte cu privire la compatibilitatea substanţelor active existente în anumite medicamente în cazul asocierilor de tratamente şi având permanent în vedere prevenirea riscului accidentelor medicamentoase, în scopul asigurării deopotrivă a sănătăţii animalelor şi a sănătăţii oamenilor" (paragraful 19).27. În anul 2017, Guvernul a adoptat Ordonanţa de urgenţă nr. 70/2017 privind modificarea şi completarea Legii nr. 160/1998 pentru organizarea şi exercitarea profesiunii de medic veterinar, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 799 din 10 octombrie 2017. Dispoziţiile ordonanţei de urgenţă vizau, la pct. 1 şi 2, aspecte privind statutul profesiei de medic veterinar. Prin pct. 3 din ordonanţa de urgenţă s-a dispus modificarea art. 4 lit. i) din Legea nr. 160/1998, în sensul înlocuirii exclusivităţii în „comercializarea cu amănuntul şi utilizarea produselor biologice, antiparazitare de uz special şi medicamentelor de uz veterinar", printr-o exclusivitate ce vizează în mod limitativ „prescrierea produselor medicinale veterinare". Prin pct. 4 din ordonanţa de urgenţă s-a modificat art. 37 din lege, care are ca obiect de reglementare comercializarea produselor medicinale veterinare din depozite farmaceutice veterinare, puncte farmaceutice veterinare şi farmacii veterinare, stipulându-se, la alin. (3), că „activitatea din cadrul farmaciilor veterinare şi al punctelor farmaceutice veterinare este coordonată de medici veterinari cu drept de liberă practică".28. Legea de aprobare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 70/2017 a fost supusă controlului de constituţionalitate a priori, iar prin Decizia nr. 51 din 1 februarie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 157 din 20 februarie 2018, Curtea a respins ca neîntemeiată obiecţia formulată. Curtea a reţinut că, „din punctul de vedere al dreptului european, Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 70/2017 privind modificarea şi completarea Legii nr. 160/1998 pentru organizarea şi exercitarea profesiunii de medic veterinar şi legea sa de aprobare intră sub incidenţa reglementărilor statuate la nivelul Uniunii Europene, subsumate Politicii în domeniul liberei circulaţii a persoanelor şi a serviciilor, având ca sediu primar al materiei art. 45, art. 49, respectiv art. 56 din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene (T.F.U.E.). Aceste reglementări primare au drept scop garantarea exercitării unei activităţi economice sau a unei profesii de către cetăţeanul unui stat membru, pe teritoriul altui stat decât cel în care şi-a dobândit calificările profesionale sau al cărui resortisant este, ca lucrător salariat sau independent, cu titlu permanent sau ocazional, fără a fi supus unui tratament discriminatoriu, în special din raţiuni de cetăţenie sau de domiciliu/reşedinţă" (paragraful 65). Totodată, Curtea a mai reţinut că „prin introducerea unor prevederi referitoare la organizarea şi funcţionarea farmaciilor veterinare şi a punctelor farmaceutice veterinare se evită apariţia unor situaţii de restricţionare a concurenţei pe piaţa comercializării cu amănuntul a produselor medicinale veterinare şi, în acelaşi timp, se elimină crearea unor drepturi exclusive în favoarea medicului veterinar de liberă practică în înfiinţarea şi deţinerea unităţilor farmaceutice veterinare. Din această perspectivă, Curtea consideră că modificările operate au ca scop asigurarea unei pieţe reglementate care să ţină seama, pe de o parte, de dreptul oricărei persoane la un mediu înconjurător sănătos şi echilibrat ecologic şi, pe de altă parte, de accesul liber al persoanei la o activitate economică, precum şi libera iniţiativă, în condiţiile stabilite prin lege. Or, în acest caz, ţinând cont de importanţa domeniului vizat, legiuitorul a înţeles să păstreze exclusivitatea medicilor veterinari în ceea ce priveşte activitatea de prescriere a produselor biologice, antiparazitare de uz special şi medicamentelor de uz veterinar, eliminând exclusivitatea cu privire la activitatea de comercializare a acestora, în condiţiile în care această piaţă este una reglementată, supusă autorizării statului, deci controlată de autoritatea publică. Măsura este de natură să asigure un just echilibru între cerinţele de interes general referitoare la sănătatea publică şi interesul privat referitor la organizarea şi funcţionarea farmaciilor veterinare şi a punctelor farmaceutice veterinare şi întruneşte exigenţele referitoare la caracterul adecvat şi necesar realizării scopului pentru care au fost edictate" (paragraful 68). Curtea a concluzionat că „în raport cu prevederile europene mai sus menţionate [art. 66 alin. (1) din Directiva 2001/82/CE, n.n.] rezultă că demersul normativ şi-a atins finalitatea propusă, prin îndeplinirea condiţiilor de fond cerute de dispoziţiile Directivei 2005/36/CE a Parlamentului European şi a Consiliului din 7 septembrie 2005 privind recunoaşterea calificărilor profesionale, aşa cum a fost modificată prin Directiva 2013/55/UE, consolidând astfel cadrul legislativ naţional în domeniu".29. Ulterior modificărilor legislative operate prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 70/2017, Curtea de Justiţie a Uniunii Europene (C.J.U.E.), prin Hotărârea din 1 martie 2018, pronunţată în Cauza C-297/16, având ca obiect o cerere de decizie preliminară formulată, în temeiul articolului 267 din Tratatul de funcţionare a Uniunii Europene, de Curtea de Apel Bucureşti, în procedura „Colegiul Medicilor Veterinari din România (CMVRO) împotriva Autorităţii Naţionale Sanitare Veterinare şi pentru Siguranţa Alimentelor, cu participarea: Asociaţiei Naţionale a Distribuitorilor de Produse de Uz Veterinar din România", a răspuns la două întrebări preliminare: „1. Se opune dreptul Uniunii Europene unei reglementări naţionale prin care se instituie în beneficiul medicului veterinar o exclusivitate de comercializare cu amănuntul şi de utilizare a produselor biologice, antiparazitare de uz special şi a medicamentelor de uz veterinar?" şi „2. În măsura în care o asemenea exclusivitate este în concordanţă cu dreptul Uniunii Europene, se opune acesta ca o asemenea exclusivitate să privească inclusiv unităţile prin care intervine respectiva comercializare, în sensul ca acestea să fie deţinute în procent majoritar sau exclusiv de medicul veterinar/medicii veterinari?". Întrebările au fost formulate în faţa instanţei naţionale sesizate cu o cerere de anulare a unui ordin emis de Autoritatea Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor, a cărui adoptare avea ca efect, în opinia reclamantului, să suprime obligaţia potrivit căreia capitalul social al unităţilor care vând cu amănuntul medicamente de uz veterinar trebuie să fie deţinut exclusiv de medici veterinari. Dreptul intern aplicabil speţei în cauză era reprezentat de Legea nr. 160/1998, în forma anterioară modificărilor operate prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 70/2017.30. Cu privire la prima întrebare, problema a vizat să se stabilească dacă art. 15 din Directiva 2006/123 trebuie interpretat în sensul că se opune unei reglementări naţionale care prevede, în favoarea medicilor veterinari, o exclusivitate a comercializării cu amănuntul şi a utilizării produselor biologice, a antiparazitarelor de uz special şi a medicamentelor de uz veterinar. În speţă, C.J.U.E. a constatat că o astfel de reglementare naţională care rezervă exercitarea activităţilor de comercializare cu amănuntul şi de utilizare a anumitor produse veterinare doar medicilor veterinari trebuie să îndeplinească cele trei condiţii enunţate la art. 15 alin. (3) din această directivă, şi anume să fie nediscriminatorie, necesară şi proporţională pentru realizarea unui motiv imperativ de interes general (paragraful 54). Curtea a stabilit că reglementarea este nediscriminatorie şi necesară, guvernul român indicând că urmăreşte să garanteze protecţia sănătăţii publice. În ceea ce priveşte a treia condiţie, aceasta implică întrunirea a trei elemente, şi anume faptul că cerinţa trebuie să fie adecvată pentru a garanta îndeplinirea obiectivului urmărit, să nu depăşească ceea ce este necesar pentru atingerea acestuia şi să nu fie posibilă înlocuirea acestei cerinţe cu o măsură mai puţin restrictivă care permite atingerea aceluiaşi rezultat. Curtea a reţinut „caracterul cu totul special al medicamentelor, efectele terapeutice ale acestora distingându-le în mod substanţial de celelalte mărfuri" (paragraful 59) şi „a admis, în particular, că o cerinţă care vizează rezervarea vânzării medicamentelor anumitor profesionişti poate fi justificată de garanţiile pe care aceştia le prezintă şi de informaţiile pe care trebuie să fie în măsură să le ofere consumatorului" (paragraful 60). Curtea a statuat că „exclusivitatea comercializării şi a utilizării anumitor substanţe veterinare acordată medicilor veterinari, din moment ce aceştia dispun de cunoştinţele şi de calităţile profesionale pentru a administra ei înşişi aceste substanţe în mod corect şi în cantitatea corectă sau pentru a instrui corect în legătură cu aceste aspecte alte persoane vizate, constituie o măsură adecvată pentru a garanta realizarea obiectivului de protecţie a sănătăţii publice" (paragraful 63). În ceea ce priveşte condiţia ca reglementarea să nu depăşească ceea ce este necesar pentru atingerea obiectivului menţionat, Curtea a amintit că „protecţia sănătăţii publice ocupă primul loc printre bunurile şi interesele protejate de Tratatul UE şi că revine statelor membre sarcina de a decide cu privire la nivelul la care intenţionează să asigure această protecţie, precum şi cu privire la modul în care acest nivel trebuie atins. Întrucât acesta poate varia de la un stat membru la altul, este necesar să se recunoască statelor membre o marjă de apreciere" (paragraful 64). În particular, statele membre trebuie să poată lua orice măsură susceptibilă să reducă cât mai mult posibil un risc pentru sănătate, inclusiv pentru aprovizionarea sigură şi de calitate a populaţiei cu medicamente (paragraful 65). Or, „nimic în dosarul prezentat Curţii nu indică faptul că, prin adoptarea reglementării naţionale în discuţie în litigiul principal, statul membru în cauză a depăşit marja de apreciere care trebuie să îi fie recunoscută în acest domeniu" (paragraful 67). Cu privire la lipsa unor măsuri mai puţin restrictive care permit atingerea aceluiaşi rezultat, Curtea a reţinut că, „deşi alţi profesionişti pot dispune de cunoştinţe foarte aprofundate în ceea ce priveşte proprietăţile diferitor componente ale medicamentelor de uz veterinar, nimic nu indică faptul că ei au o formare specială adaptată la sănătatea animalelor. Astfel, nu rezultă în mod evident că măsura [înlocuitoare, n.n.] propusă de Comisie este susceptibilă să asigure acelaşi rezultat ca măsura prevăzută de o reglementare naţională precum cea în discuţie în litigiul principal" (paragrafele 69 şi 70). Mai mult, Curtea a considerat că, „ţinând seama de marja de apreciere de care dispun statele membre, acestea din urmă pot aprecia că o prescripţie medicală, ca atare, nu este suficientă pentru a înlătura riscul ca medicamentele astfel prescrise să fie administrate în mod incorect sau în cantitate incorectă" (paragraful 71). În concluzie, C.J.U.E. a constatat că articolul 15 din Directiva 2006/123/CE trebuie interpretat în sensul că nu se opune unei reglementări naţionale care prevede, în favoarea medicilor veterinari, o exclusivitate a comercializării cu amănuntul şi a utilizării produselor biologice, a antiparazitarelor de uz special şi a medicamentelor de uz veterinar.31. Cu privire la a doua întrebare care a vizat stabilirea faptului dacă art. 15 din Directiva 2006/123 trebuie interpretat în sensul că se opune unei reglementări naţionale care impune ca unul sau mai mulţi medici veterinari să deţină în exclusivitate sau cel puţin în proporţie majoritară capitalul social al unităţilor care comercializează cu amănuntul medicamente de uz veterinar, C.J.U.E. a constatat că, întrucât norma naţională prevede ca totalitatea capitalului unităţilor care comercializează cu amănuntul medicamente de uz veterinar să fie deţinută exclusiv de medici veterinari, nefiind menţionată ipoteza deţinerii în proporţie majoritară, trebuie să se răspundă la întrebare numai în măsura în care vizează compatibilitatea cu dreptul Uniunii a unei reglementări naţionale care impune o deţinere exclusivă, de către unul sau mai mulţi medici veterinari, a capitalului unităţilor care comercializează cu amănuntul medicamente de uz veterinar.32. În analiza sa, Curtea a pornit de la premisa că o reglementare naţională care prevede o astfel de cerinţă referitoare la calitatea deţinătorilor părţilor sociale ale unităţii în cauză nu poate fi considerată compatibilă cu norma de drept european decât dacă îndeplineşte cele trei condiţii enunţate în cuprinsul acesteia din urmă. Astfel, Curtea a reţinut că prima dintre condiţii, care se referă la lipsa unei discriminări pe motive de cetăţenie sau naţionalitate, şi cea de-a doua, care se referă la necesitatea reglementării în cauză, respectiv garantarea administrării unităţilor care comercializează cu amănuntul medicamentele de uz veterinar să fie controlată eficient de medici veterinari în scopul protecţiei sănătăţii publice, sunt îndeplinite (paragrafele 77-80). În ceea ce priveşte a treia condiţie referitoare la proporţionalitatea cerinţei menţionate, Curtea a statuat că aceasta impune, în primul rând, ca reglementarea în discuţie să fie adecvată să garanteze realizarea obiectivului pe care îl urmăreşte. Ţinând seama de marja de apreciere de care dispune un stat membru, „acesta poate aprecia că, în cazul în care neveterinarii sunt în poziţia de a exercita o influenţă asupra administrării unităţilor care comercializează cu amănuntul medicamente de uz veterinar, există un risc ca aceştia să adopte strategii economice susceptibile să aducă atingere obiectivului aprovizionării sigure şi de calitate a deţinătorilor de animale cu medicamente, precum şi independenţei medicilor veterinari care intervin în cadrul acestor unităţi, în special prin faptul că îi incită să comercializeze medicamente a căror stocare nu mai este rentabilă sau prin recurgerea la reduceri ale cheltuielilor de funcţionare" (paragraful 82). Având în vedere că „medicii veterinari [...] sunt supuşi, spre deosebire de operatorii economici neveterinari, unor norme deontologice care vizează moderarea urmăririi profitului, astfel încât interesul lor legat de realizarea unui profit poate fi temperat de răspunderea care le revine, dat fiind că o eventuală încălcare a normelor legale sau deontologice pune în pericol nu numai valoarea investiţiei lor, ci şi propria existenţă profesională" (paragraful 84), Curtea a concluzionat că reglementarea naţională „este aptă să reducă un asemenea risc şi să garanteze astfel realizarea obiectivului pe care îl urmăreşte" (paragraful 83). Condiţia referitoare la proporţionalitatea măsurii adoptate impune, în al doilea rând, ca cerinţa potrivit căreia capitalul unei unităţi care comercializează cu amănuntul medicamente de uz veterinar trebuie să fie deţinut exclusiv de medici veterinari să nu depăşească ceea ce este necesar pentru atingerea obiectivului vizat şi, în al treilea rând, să nu poată fi înlocuită cu alte măsuri mai puţin restrictive care permit atingerea aceluiaşi rezultat. Curtea a constatat că, deşi „un stat membru poate împiedica în mod legitim ca operatori economici neveterinari să fie în poziţia de a exercita o influenţă determinantă asupra administrării unor unităţi care comercializează cu amănuntul medicamente de uz veterinar, obiectivul evocat [...] nu poate justifica înlăturarea completă a acestor operatori de la deţinerea capitalului unităţilor menţionate, atât timp cât nu este exclus ca medicii veterinari să poată exercita un control efectiv asupra acestor unităţi chiar şi în ipoteza în care aceştia nu ar deţine totalitatea capitalului unităţilor menţionate, în măsura în care deţinerea de către neveterinari a unei părţi limitate a acestui capital nu ar împiedica în mod necesar un astfel de control. Prin urmare, o reglementare naţională precum cea în discuţie în litigiul principal depăşeşte ceea ce este necesar pentru atingerea obiectivului pe care îl urmăreşte" (paragraful 86). Curtea a mai menţionat că, deşi, „în principiu, consideraţiile care prevalează în domeniul medicamentelor de uz uman pot fi transpuse în domeniul comercializării medicamentelor de uz veterinar, marja de apreciere care trebuie să fie recunoscută statelor membre în vederea asigurării calităţii aprovizionării cu medicamente de uz veterinar şi a independenţei medicilor veterinari care intervin în cadrul unor unităţi care comercializează asemenea medicamente este mai restrânsă decât cea de care pot beneficia în alte sectoare mai strâns legate de protecţia sănătăţii umane şi nu poate, aşadar, să se extindă până la excluderea oricărei participări a neveterinarilor la capitalul unor astfel de unităţi" (paragraful 88). În consecinţă, C.J.U.E. a statuat că „articolul 15 din Directiva 2006/123 trebuie interpretat în sensul că se opune unei reglementări naţionale precum cea în discuţie în litigiul principal, care impune deţinerea în exclusivitate de către unul sau mai mulţi medici veterinari a capitalului social al unităţilor care comercializează cu amănuntul medicamente de uz veterinar" (paragraful 89).33. Ulterior, în data de 11 decembrie 2018, la nivelul Uniunii Europene a fost adoptat Regulamentul (UE) 2019/6 al Parlamentului European şi al Consiliului privind produsele medicinale veterinare şi de abrogare a Directivei 2001/82/CE, publicat în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene, seria L, nr. 4/43 din 7 ianuarie 2019. Regulamentul cuprinde dispoziţii generale şi norme privind cererile pentru autorizaţiile de comercializare a produselor medicinale veterinare, autorizaţiile de comercializare valabile în întreaga Uniune Europeană, dispoziţii privind produsele medicinale veterinare homeopate, livrarea şi utilizarea produselor medicinale veterinare, inspecţiile şi controalele efectuate de autorităţile competente. Cu privire la vânzarea cu amănuntul a produselor medicinale veterinare şi păstrarea evidenţelor, actul european prevede la art. 103 alin. (1) şi (6) că „Normele privind vânzarea cu amănuntul a produselor medicinale veterinare se stabilesc prin dreptul intern, cu excepţia cazului în care se prevede altfel în prezentul regulament", iar „Statele membre pot impune condiţii, justificate din motive de protecţie a sănătăţii publice, a sănătăţii animalelor sau a mediului, cu privire la comerţul cu amănuntul cu produse medicinale veterinare desfăşurat pe teritoriul lor, sub rezerva conformităţii condiţiilor respective cu dreptul Uniunii şi în măsura în care condiţiile respective sunt proporţionale şi nediscriminatorii". De asemenea, cu privire la prescripţiile veterinare, art. 105 prevede că „Prescripţia veterinară pentru un produs medicinal antimicrobian pentru metafilaxie se eliberează numai după diagnosticarea unei boli infecţioase de către un medic veterinar" [alin. (1)], „Prin derogare de la articolul 4 alineatul (33) [care prevede că «prescripţie veterinară înseamnă un document eliberat de un medic veterinar pentru un produs medicinal veterinar sau pentru un medicament de uz uman în vederea utilizării acestuia la animale», n.n.] şi de la alineatul (3) din prezentul articol, un stat membru poate permite ca o prescripţie veterinară să fie emisă de către un profesionist, altul decât un medic veterinar, care este calificat în acest sens în conformitate cu dreptul intern în vigoare la data intrării în vigoare a prezentului regulament. Prin astfel de prescripţii sunt valabile numai în statul membru respectiv şi nu se pot prescrie produse medicinale antimicrobiene şi nici alte produse medicinale veterinare în cazul cărora este necesară diagnosticarea de către un medic veterinar" [alin. (4)].34. Ca urmare a pronunţării Hotărârii C.J.U.E. din 1 martie 2018, în cauza C-297/16, şi a adoptării de către Parlamentul European şi Consiliul a Regulamentului (UE) 2019/6, Parlamentul naţional adoptă Legea pentru modificarea şi completarea Legii nr. 160/1998 pentru organizarea şi exercitarea profesiunii de medic veterinar, care prevede, printre altele, (i) revenirea la soluţia legislativă anterioară modificării operate prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 70/2017, în ceea ce priveşte exclusivitatea medicilor veterinari în comercializarea cu amănuntul şi utilizarea produselor medicinale veterinare, şi (ii) introducerea condiţiei ca, în cadrul unităţilor medical-veterinare organizate ca societăţi reglementate de Legea nr. 31/1990, medicul veterinar sau medicii veterinari asociaţi să deţină acţionariatul majoritar, precum şi majoritatea voturilor în adunările generale, modificări legislative criticate în cauza supusă prezentului control de constituţionalitate.35. Ca o chestiune prealabilă controlului, având în vedere contextul normativ, naţional şi european, împrejurarea că, anterior modificărilor operate de Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 70/2017 asupra Legii nr. 160/1998, Curtea Constituţională a analizat unele dispoziţii ale legii, constatând conformitatea lor cu Legea fundamentală, precum şi că modificările operate de Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 70/2017 au fost, de asemenea, supuse controlului de constituţionalitate, Curtea Constituţională constatând şi în cazul acestora conformitatea lor cu Constituţia, nu împiedică legiuitorul ca, în considerarea unor argumente precum cele înfăţişate în prealabil, în cadrul marjei proprii de apreciere, să modifice aceste dispoziţii, în procedura de transpunere a legislaţiei europene, asigurând conformitatea dreptului intern cu actele obligatorii ale Uniunii Europene, în temeiul art. 148 din Constituţie. Noile reglementări pot fi supuse controlului de constituţionalitate (cauza de faţă fiind un exemplu în acest sens), instanţa constituţională având competenţa de a se pronunţa asupra modului în care legiuitorul a respectat procedurile de legiferare şi drepturile şi libertăţile fundamentale prevăzute în Constituţie (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 51 din 1 februarie 2018, paragraful 71).36. Cu privire la primul aspect, Curtea reţine că, odată cu modificarea art. 4 din Legea nr. 160/1998, prin introducerea lit. l), în sensul revenirii la soluţia legislativă care a produs efecte juridice de la data intrării în vigoare a Legii nr. 160/1998, respectiv 6 august 1998, până la 5 octombrie 2017, când a fost modificată prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 70/2017, legiuitorul modifică, în mod implicit, şi dispoziţiile art. 37 alin. (3) din Legea nr. 160/1998 în sensul că activitatea din cadrul farmaciilor veterinare şi al punctelor farmaceutice veterinare se desfăşoară „exclusiv în prezenţa unui medic veterinar cu drept de liberă practică", iar nu doar „în coordonarea" acestuia, aşa cum prevede norma în vigoare. Mai mult, legiuitorul introduce în lege reglementări referitoare la faptele care constituie contravenţii şi regimul de sancţionare a acestora, prevăzând expres, la art. 45¹ alin. (3), că „Desfăşurarea activităţii prevăzută la art. 37 alin. (3) fără dovada unui medic veterinar angajat pe bază de contract individual de muncă, inclusiv fişa aferentă postului, se sancţionează cu amendă de 10.000 lei şi suspendarea activităţii până la remedierea abaterii."37. Cu privire la cel de-al doilea aspect, Curtea observă că legiuitorul modifică dispoziţiile art. 28 din Legea nr. 160/1998, reglementând posibilitatea medicului veterinar cu drept de liberă practică de a opta în vederea exercitării profesiei pentru una dintre formele de organizare: (i) fie ca persoană fizică care exercită în mod independent o profesie liberală, caz în care formele de exercitare a profesiei sunt cabinetul medical-veterinar individual de consultanţă, cabinetul medical-veterinar individual de asistenţă, respectiv cabinete medical-veterinare asociate, (ii) fie ca persoană juridică - societate reglementată de Legea societăţilor nr. 31/1990, care are obiect principal de activitate activităţi veterinare, caz în care formele de exercitare a profesiei sunt cabinetul medical-veterinar de consultanţă, cabinetul medical-veterinar de asistenţă, clinica veterinară, spitalul veterinar, centrul veterinar specializat, unitatea farmaceutică veterinară pentru comercializarea cu amănuntul (farmacie veterinară sau punct farmaceutic veterinar) şi laboratorul medical-veterinar privat. În ceea ce priveşte această a doua formă de exercitare a profesiei, respectiv unitatea medical-veterinară organizată ca societate reglementată de Legea nr. 31/1990, legiuitorul a impus, printre condiţiile de înfiinţare şi funcţionare, obligaţia ca medicul veterinar sau medicii veterinari asociaţi să deţină acţionariatul majoritar, precum şi majoritatea voturilor în cadrul adunării generale a societăţii, în condiţiile în care legea în vigoare prevede, doar cu privire la înfiinţarea şi funcţionarea depozitelor farmaceutice veterinare, a farmaciilor veterinare şi a punctelor farmaceutice veterinare în baza Legii nr. 31/1990, posibilitatea ca o cotă din capitalul social, indiferent de mărimea acestei cote, să fie deţinută de un medic veterinar.38. Cu privire la cele două aspecte menţionate, Avocatul Poporului formulează critici de neconstituţionalitate din perspectiva omisiunii legiuitorului de a reglementa norme tranzitorii prin care să se stabilească termene adecvate în care destinatarii reglementării în materie să se conformeze noilor obligaţii impuse de legiuitor.39. Analizând obiecţia de neconstituţionalitate formulată, Curtea observă că, prin aplicarea noului act normativ, unităţile medical-veterinare care au fost înfiinţate şi funcţionează în temeiul şi cu respectarea dispoziţiilor legale în vigoare sunt puse în faţa unei reglementări care le impune condiţii de funcţionare noi. Pe de o parte, profesiunea de medic veterinar dobândeşte exclusivitate în domeniul comercializării cu amănuntul şi al utilizării produselor medicinale veterinare, iar activitatea din cadrul farmaciilor veterinare şi punctelor farmaceutice veterinare trebuie să se desfăşoare exclusiv în prezenţa unui medic veterinar cu drept de liberă practică. Nerespectarea noilor condiţii legale (nedovedirea angajării unui medic veterinar pe bază de contract individual de muncă) se sancţionează contravenţional cu amendă de 10.000 lei şi cu suspendarea activităţii până la remedierea abaterii. Pe de altă parte, de la data intrării în vigoare a noilor reglementări, toate unităţile medical-veterinare organizate ca societăţi în baza Legii nr. 31/1990 au obligaţia să facă dovada deţinerii acţionariatului majoritar, precum şi a majorităţii voturilor în cadrul adunării generale a societăţii de către un medic veterinar sau medici veterinari asociaţi. Toate aceste modificări în structura unităţilor medical-veterinare presupun operaţiuni care implică modificarea actelor de înfiinţare a cabinetelor medical-veterinare, respectiv a certificatelor de înregistrare în Registrul unic al cabinetelor medical-veterinare, cu sau fără personalitate juridică, ce se întocmesc la consiliile judeţene, respectiv al municipiului Bucureşti, după aprobarea lor de către Biroul executiv al Consiliului Naţional al Colegiului Medicilor Veterinari, certificate necesare pentru obţinerea autorizaţiei de funcţionare a cabinetului [art. 32 alin. (1) din Legea nr. 160/1998]. În ceea ce priveşte depozitele farmaceutice veterinare, farmaciile veterinare şi punctele farmaceutice veterinare care s-au înfiinţat în baza Legii societăţilor nr. 31/1990, noua reglementare impune modificarea actului constitutiv al societăţii sub aspectul structurii acţionariatului şi a ponderii voturilor în cadrul adunării generale a societăţii, precum şi a autorizaţiei/înregistrării sanitar-veterinare emise de Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor, prin direcţiile sanitar-veterinare şi pentru siguranţa alimentelor judeţene, respectiv a municipiului Bucureşti, emise în temeiul art. 37 alin. (4) din Legea nr. 160/1998.40. Curtea observă că modificările preconizate prin intrarea în vigoare a noilor reglementări vizează aspecte ce ţin de libertatea economică (art. 45 din Constituţie), de obligaţia statului de a lua măsuri pentru asigurarea sănătăţii publice [art. 34 alin. (2) din Constituţie], precum şi de a asigura libertatea comerţului şi protecţia concurenţei loiale [art. 135 alin. (2) lit. a) din Constituţie]. În scopul creării unui mediu concurenţial şi a unei pieţe interne competitive, este garantat, la nivel constituţional, principiul libertăţii economice care, împreună cu libera iniţiativă, constituie fundamentul economiei de piaţă. Or, este necesar ca aceste drepturi fundamentale să fie garantate infraconstituţional, printr-o legislaţie previzibilă şi coerentă, care să asigure stabilitatea raporturilor juridice existente în domeniul reglementat al profesiei de medic veterinar.41. În ceea ce priveşte principiul previzibilităţii legii, Curtea observă că autoritatea legiuitoare, Parlamentul sau Guvernul, după caz, are obligaţia de a edicta norme care să respecte trăsăturile referitoare la claritate, precizie, previzibilitate şi predictibilitate. Referitor la aceste cerinţe, Curtea Europeană a Drepturilor Omului s-a pronunţat în mod constant, statuând că o normă este previzibilă numai atunci când este redactată cu suficientă precizie, în aşa fel încât să permită oricărei persoane - care, la nevoie, poate apela la consultanţă de specialitate - să îşi corecteze conduita (Hotărârea din 29 martie 2000, pronunţată în Cauza Rotaru împotriva României, Hotărârea din 23 septembrie 1998, pronunţată în Cauza Petra împotriva României), iar cetăţeanul trebuie să dispună de informaţii suficiente asupra normelor juridice aplicabile într-un caz dat şi să fie capabil să prevadă, într-o măsură rezonabilă, consecinţele care pot apărea dintr-un act determinat. Pe scurt, legea trebuie să fie, în acelaşi timp, accesibilă şi previzibilă (Hotărârea din 26 aprilie 1979, pronunţată în Cauza Sunday Times împotriva Regatului Unit). Chiar dacă noile condiţii impuse operatorilor economici furnizori de servicii medical-veterinare se justifică din perspectiva importanţei valorilor apărate prin intermediul acestor prevederi şi a gravităţii consecinţelor ce pot apărea în cazul unor soluţii legislative diferite, Curtea constată că impunerea de reguli noi fără reglementarea unei soluţii legislative pentru situaţia tranzitorie şi a unui termen adecvat şi rezonabil care să permită destinatarilor normei să răspundă noilor cerinţe legislative demonstrează lipsa de previzibilitate şi de coerenţă legislativă şi este contrară principiului securităţii raporturilor juridice civile care constituie o dimensiune fundamentală a statului de drept. Omisiunea de a reglementa norme tranzitorii menite să asigure coerenţa cadrului normativ aplicabil în domeniu reprezintă, astfel, o încălcare a exigenţelor constituţionale care consacră principiul securităţii juridice şi a principiului încrederii legitime, principii care impun legiuitorului limite în activitatea de modificare a normelor juridice, limite care să asigure stabilitatea regulilor instituite. Referitor la principiul stabilităţii/securităţii raporturilor juridice, prin Decizia nr. 404 din 10 aprilie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 347 din 6 mai 2008, Curtea Constituţională a reţinut că, deşi nu este în mod expres consacrat de Constituţia României, acest principiu se deduce atât din prevederile art. 1 alin. (3), potrivit cărora România este stat de drept, democratic şi social, cât şi din preambulul Convenţiei pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, astfel cum a fost interpretat de Curtea Europeană a Drepturilor Omului în jurisprudenţa sa. În legătură cu acest principiu, instanţa de la Strasbourg a reţinut că „unul dintre elementele fundamentale ale supremaţiei dreptului este principiul securităţii raporturilor juridice" (Hotărârea din 6 iunie 2005, pronunţată în Cauza Androne împotriva României, Hotărârea din 7 octombrie 2009, pronunţată în Cauza Stanca Popescu împotriva României). Curtea europeană a mai statuat că, „odată ce Statul adoptă o soluţie, aceasta trebuie să fie pusă în aplicare cu claritate şi coerenţă rezonabile pentru a evita pe cât este posibil insecuritatea juridică şi incertitudinea pentru subiectele de drept vizate de către măsurile de aplicare a acestei soluţii" (Hotărârea din 1 decembrie 2005, pronunţată în Cauza Păduraru împotriva României, Hotărârea din 6 decembrie 2007, pronunţată în Cauza Beian împotriva României). Curtea Constituţională, prin jurisprudenţa sa, precum şi jurisprudenţa constantă a Curţii Europene a Drepturilor Omului (Hotărârea din 5 ianuarie 2000, pronunţată în Cauza Beyeler împotriva Italiei, Hotărârea din 23 noiembrie 2000, pronunţată în Cauza ex-regele Greciei şi alţii împotriva Greciei, şi Hotărârea din 8 iulie 2008, pronunţată în Cauza Fener Rum Patrikliği împotriva Turciei) au statuat că principiul legalităţii presupune existenţa unor norme de drept intern suficient de accesibile, precise şi previzibile în aplicarea lor, conducând la caracterul de lex certa al normei (a se vedea, în acest sens, spre exemplu, Decizia nr. 189 din 2 martie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 307 din 5 aprilie 2006, sau Decizia nr. 26 din 18 ianuarie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 116 din 15 februarie 2012). În acelaşi sens, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a statuat că legea trebuie, într-adevăr, să fie accesibilă justiţiabilului şi previzibilă în ceea ce priveşte efectele sale. Pentru ca legea să satisfacă cerinţa de previzibilitate, ea trebuie să precizeze cu suficientă claritate întinderea şi modalităţile de exercitare a puterii de apreciere a autorităţilor în domeniul respectiv, ţinând cont de scopul legitim urmărit, pentru a oferi persoanei o protecţie adecvată împotriva arbitrariului.42. Nu în ultimul rând, potrivit art. 26 teza întâi din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, „Proiectul de act normativ trebuie să cuprindă soluţii legislative pentru situaţii tranzitorii, în cazul în care prin noua reglementare sunt afectate raporturi sau situaţii juridice născute sub vechea reglementare, dar care nu şi-au produs în întregime efectele până la data intrării în vigoare a noii reglementări". Or, Curtea Constituţională a reţinut, în jurisprudenţa sa, că, deşi normele de tehnică legislativă nu au valoare constituţională, prin reglementarea acestora, legiuitorul a impus o serie de criterii obligatorii pentru adoptarea oricărui act normativ, a căror respectare este necesară pentru a asigura sistematizarea, unificarea şi coordonarea legislaţiei, precum şi conţinutul şi forma juridică adecvate pentru fiecare act normativ. Astfel, respectarea acestor norme concură la asigurarea unei legislaţii ce respectă principiul securităţii raporturilor juridice, având claritatea şi previzibilitatea necesare. Totodată, s-a reţinut că trebuie avute în vedere şi dispoziţiile constituţionale ale art. 142 alin. (1), potrivit cărora „Curtea Constituţională este garantul supremaţiei Constituţiei", şi cele ale art. 1 alin. (5) din Constituţie, potrivit cărora, „în România, respectarea [...] legilor este obligatorie". Astfel, Curtea a constatat că reglementarea criticată prin nerespectarea normelor de tehnică legislativă determină apariţia unor situaţii de incoerenţă şi instabilitate, contrare principiului securităţii raporturilor juridice în componenta sa referitoare la claritatea şi previzibilitatea legii (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 232 din 5 iulie 2001, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 727 din 15 noiembrie 2001, Decizia nr. 53 din 25 ianuarie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 90 din 3 februarie 2011, Decizia nr. 732 din 16 decembrie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 69 din 27 ianuarie 2015, Decizia nr. 30 din 27 ianuarie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 117 din 16 februarie 2016, sau Decizia nr. 214 din 9 aprilie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 435 din 3 iunie 2019). 43. Având în vedere că legiuitorul nu a însoţit modificările prin care adaugă noi condiţii pentru înfiinţarea şi funcţionarea unităţilor medical-veterinare cu norme tranzitorii exprese, menite să asigure previzibilitate şi certitudine modului de conformare la noile cerinţe legale, în lipsa elementelor de circumstanţiere menţionate mai sus, precum şi a unui termen rezonabil în care destinatarii normelor să se adapteze noilor prescripţii legale în scopul asigurării continuităţii în activitatea economică, Curtea constată că legea astfel modificată a fost adoptată cu încălcarea principiului securităţii juridice şi a principiului legalităţii, consacrate de art. 1 alin. (5) din Constituţie. 44. Întrucât omisiunea de a reglementa norme tranzitorii vizează aplicarea noilor dispoziţii cu privire la unităţile medical-veterinare înfiinţate cu respectarea dispoziţiilor legale, care funcţionează cu respectarea cadrului legal în vigoare, viciul de neconstituţionalitate se răsfrânge asupra întregului act normativ, astfel încât Curtea urmează să constate neconstituţionalitatea legii supuse controlului, în ansamblul său.45. Pentru considerentele arătate, în temeiul art. 146 lit. a) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 11 alin. (1) lit. A.a), al art. 15 alin. (1) şi al art. 18 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi,CURTEA CONSTITUŢIONALĂÎn numele legiiDECIDE:Admite obiecţia de neconstituţionalitate formulată de Avocatul Poporului şi constată că Legea pentru modificarea şi completarea Legii nr. 160/1998 pentru organizarea şi exercitarea profesiunii de medic veterinar este neconstituţională, în ansamblul său.Definitivă şi general obligatorie.Decizia se comunică Preşedintelui României, preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului şi prim-ministrului şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.Pronunţată în şedinţa din data de 18 noiembrie 2020.PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALEprof. univ. dr. Valer DorneanuMagistrat-asistent-şef,Mihaela Senia Costinescu