DECIZIE Nr.
965 din 25 iunie 2009
referitoare la exceptia de
neconstitutionalitate a prevederilor art. 7 alin. (1) si (3) din Legea
contenciosului administrativ nr. 554/2004 si ale art. 7 alin. (9) teza finala
din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executarii lucrarilor de constructii
ACT EMIS DE:
CURTEA CONSTITUTIONALA
ACT PUBLICAT IN:
MONITORUL OFICIAL NR. 544 din 5 august 2009
Ioan Vida -
preşedinte
Nicolae Cochinescu -judecător
Aspazia Cojocaru -judecător
Acsinte Gaspar -judecător
Petre Lăzăroiu -judecător
Puskas Valentin Zoltan -judecător
Augustin Zegrean -judecător
Antonia Constantin - procuror
Claudia-Margareta Krupenschi - magistrat-asistent
Pe rol se află soluţionarea excepţiei de
neconstituţionalitate a prevederilor art. 7 alin. (1) şi (3) din Legea
contenciosului administrativ nr. 554/2004 şi ale art. 7 alin. (9) teza finală
din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii,
excepţie ridicată de asociaţiile de proprietari nr. 107, 132 şi 192 din
Târgovişte în Dosarul' nr. 3.246,1/120/2008 al Tribunalului Damboviţa - Secţia
comercială şi de contencios administrativ.
La apelul nominal răspunde, pentru partea Primăria
Municipiului Târgovişte, reprezentată de primar, consilier juridic Alice-Alina
Suica, cu delegaţie depusă la dosar, lipsind celelalte părţi, faţă de care
procedura de citare a fost legal îndeplinită.
Magistratul-asistent învederează Curţii faptul că
partea Arhiepiscopia Târgovişte a trimis la dosar note scrise prin care
solicită respingerea excepţiei şi judecarea în lipsă. De asemenea, informează
că apărătorul ales al autorilor excepţiei a transmis la dosar o cerere de
amânare a judecării cauzei, din cauza imposibilităţii sale de prezentare din
motive medicale, sens în care anexează împuternicirea avocaţială, precum şi
certificatul de concediu medical eliberat de medicul de familie, care atestă
însă doar perioada acordării concediului medical, nu şi afecţiunea pentru care
acesta a fost necesar.
Preşedintele Curţii pune în discuţie cererea formulată.
Partea prezentă lasă la aprecierea Curţii, iar
reprezentantul Ministerului Public se opune acordării unui nou termen de
judecată, arătând că autorii excepţiei au avut suficient timp, de la momentul
invocării acesteia şi până la primul termen de judecată, să-şi pregătească
apărarea, iar avocatul ales avea obligaţia substituirii sale în caz de
imposibilitate de prezentare; în plus, certificatul de concediu medical anexat
nu este suficient de convingător, deoarece nu precizează motivul medical pentru
care acesta a fost necesar a fi acordat.
Deliberând, Curtea respinge cererea, în temeiul art. 14
din Legea nr. 47/1992 şi al art. 156 alin. 1 din Codul de procedură civilă, şi,
în continuare, acordă cuvântul părţii prezente asupra excepţiei de
neconstituţionalitate invocate în cauză.
Reprezentantul părţii Primăria Municipiului Târgovişte,
prin primar, solicită respingerea excepţiei de neconstituţionalitate, în acord
cu jurisprudenţa în materie a Curţii Constituţionale, respectiv Decizia nr.
1.246/2008.
Reprezentantul Ministerului Public pune concluzii de
respingere ca neîntemeiată a excepţiei de neconstituţionalitate. Arată, în
acest sens, că, prin Decizia nr. 1.355/2008, Curtea Constituţională a respins
excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 7 alin. (1) şi (3) din
Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, răspunzând, prin argumentele
acolo reţinute, unor critici de neconstituţionalitate asemănătoare celor
formulate şi în prezenta cauză, astfel că aceeaşi soluţie se impune a fi
menţinută în continuare. Cât priveşte dispoziţiile art. 7 alin. (9) teza finală
din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii,
criticate, susţine că nici acestea nu încalcă normele constituţionale invocate.
Arată, pe de o parte, că nu se poate pretinde egalitate de tratament juridic între
persoanele fizice şi juridice, iar, pe de altă parte, că titularul unei
autorizaţii de construire este cel mai în măsură să cunoască situaţia reală a
imobilului, şi nu autoritatea publică emitentă a acelei autorizaţii, astfel că
tot lui îi revine, în mod firesc, răspunderea pentru eventualele prejudicii
ulterioare ce decurg din existenţa, la momentul emiterii actului administrativ,
a unor litigii aflate pe rolul instanţelor judecătoreşti privind acel imobil.
In plus, critica de neconstituţionalitate priveşte, de fapt, modalitatea de
interpretare a textului de lege criticat, precum şi anumite omisiuni de
reglementare, aspecte ce nu pot fi reţinute de instanţa de contencios
constituţional.
CURTEA,
având în vedere actele şi lucrările dosarului, reţine
următoarele:
Prin Incheierea din 30 ianuarie 2009, pronunţată în
Dosarul nr. 3.246, 1/120/2008, Tribunalul Dâmboviţa - Secţia comercială şi
de contencios administrativ a sesizat Curtea Constituţională cu excepţia de
neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 7 alin. (1) şi (3) din Legea
contenciosului administrativ nr. 554/2004 şi ale art. 7 alin. (9) teza finală
din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii.
Excepţia a fost ridicată de asociaţiile de proprietari
nr. 107, 132 şi 192 din Târgovişte într-o cauză de contencios administrativ
având ca obiect o acţiune în anulare a unui act administrativ şi suspendarea
unor lucrări de construcţii până la soluţionarea irevocabilă a litigiului.
In motivarea excepţiei de neconstituţionalitate autorii acesteia susţin că prevederile art. 7 din Legea
contenciosului administrativ nr. 554/2004, stabilind obligaţia îndeplinirii
unei proceduri prealabile adresării instanţei de judecată, îngrădesc accesul
liber la justiţie, inclusiv sub aspectul alin. (4) al art. 21 din Constituţie,
care garantează caracterul facultativ şi gratuit al jurisdicţiilor speciale
administrative.
Dispoziţiile art. 7 alin. (9) teza finală din Legea nr.
50/1991 încalcă principiul egalităţii în drepturi, stabilit de art. 16 alin.
(1) şi (2) din Constituţie, deoarece consacră „o prezumţie legală absolută a
nerăspunderii în faţa legii şi a autorităţilor administrative", în sensul
că autoritatea publică nu este responsabilă pentru prejudiciile cauzate prin
emiterea unei autorizaţii de construire ilegale, deşi la acel moment „exista un
litigiu pe rolul instanţei judecătoreşti, privitor la imobil".
Tribunalul Dâmboviţa - Secţia comercială şi de
contencios administrativ apreciază că textele de
lege criticate nu vin în contradicţie cu prevederile constituţionale invocate,
excepţia de neconstituţionalitate fiind neîntemeiată.
Potrivit dispoziţiilor art. 30 alin. (1) din Legea nr.
47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată preşedinţilor celor două
Camere ale Parlamentului, Guvernului şi Avocatului Poporului, pentru a-şi
formula punctele de vedere cu privire la excepţia de neconstituţionalitate.
Guvernul apreciază că
excepţia de neconstituţionalitate este neîntemeiată. Instituirea prin lege a
obligaţiei parcurgerii procedurii prealabile, în condiţiile art. 7 din Legea
contenciosului administrativ nr. 554/2004, nu are semnificaţia negării
liberului acces la judecată, astfel cum arată Curtea Constituţională prin
deciziile nr. 687/2008, nr. 927/2007 şi nr. 382/2007. In ceea ce priveşte
susţinerile ce vizează neconstituţionalitatea dispoziţiilor art. 7 alin. (9)
din Legea nr. 50/1991, Guvernul consideră că acestea nu pot fi reţinute,
deoarece textul criticat nu conţine în sine norme cu caracter discriminatoriu,
pe de o parte, iar pe de altă parte, acestea nu constituie veritabile critici
de neconstituţionalitate, ci mai degrabă interpretări proprii şi fără temei ale
autorului excepţiei. Oricum, se menţionează că textul atacat are menirea de a
atenţiona însuşi solicitantul autorizaţiei de construire să depună diligentă în
raport cu autorităţile emitente, deoarece, în calitate de proprietar, este
singurul care poate cunoaşte eventualele situaţii litigioase ce pot interveni
asupra imobilului său.
Avocatul Poporului apreciază
că dispoziţiile art. 7 alin. (1) şi (3) din Legea nr. 554/2004 şi ale art. 7
alin. (9) teza finală din Legea nr. 50/1991 sunt constituţionale. In esenţă, se
arată că, prin instituirea procedurii prealabile, legiuitorul nu a urmărit
restrângerea accesului liber la justiţie, ci, exclusiv, instaurarea unui climat
de ordine indispensabil în vederea exercitării dreptului prevăzut de art.
21 din Constituţie, şi anume prevenirea abuzurilor şi protecţia
drepturilor şi intereselor legitime ale celorlalte părţi. Totodată, principiul
egalităţii, prevăzut de art. 16 din Legea fundamentală, nu implică şi
egalitatea de tratament juridic între cetăţeni şi autorităţile publice şi, atât
timp cât norma criticată este aplicată în mod nediscriminatoriu destinatarilor
săi, acest principiu este pe deplin respectat.
Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului nu au comunicat punctele lor de vedere.
CURTEA,
examinând încheierea de sesizare, punctul de vedere al
Guvernului şi cel al Avocatului Poporului, raportul întocmit de judecătorul-raportor,
susţinerile părţii prezente, concluziile procurorului, dispoziţiile legale
criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992,
reţine următoarele:
Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este
competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. d) din Constituţie, precum şi
ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 şi 29 din Legea nr. 47/1992, să
soluţioneze excepţia de neconstituţionalitate.
Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate îl
constituie dispoziţiile art. 7 alin. (1) şi (3) din Legea contenciosului
administrativ nr. 554/2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea
I, nr. 1.154 din 7 decembrie 2004, modificată şi completată de Legea nr.
262/2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 510 din 30
iulie 2007, având următorul conţinut:
- Art. 7 alin. (1) şi (3): „(1) Inainte de a se
adresa instanţei de contencios administrativ competente, persoana care se
consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un
act administrativ individual trebuie să solicite autorităţii publice emitente
sau autorităţii ierarhic superioare, dacă aceasta există, în termen de 30 de
zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a
acestuia.
(...)
(3) Este îndreptăţită să introducă plângere
prealabilă şi persoana vătămată într-un drept al său sau într-un interes
legitim, printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui
subiect de drept, din momentul în care a luat cunoştinţă, pe orice cale, de
existenţa acestuia, în limitele termenului de 6 luni prevăzut la alin.
(7)."
De asemenea, obiect al excepţiei îl constituie şi
prevederile art. 7 alin. (9) teza finală din Legea nr. 50/1991 privind
autorizarea executării lucrărilor de construcţii, republicată în Monitorul
Oficial al României, Partea I, nr. 933 din 13 octombrie 2004, modificate prin
art. unic pct. 9 din Legea nr. 119/2005 privind aprobarea Ordonanţei de urgenţă
a Guvernului nr. 122/2004 pentru modificarea art. 4 din Legea nr. 50/1991 privind
autorizarea executării lucrărilor de construcţii, publicată în Monitorul
Oficial al României, Partea I, nr. 412 din 16 mai 2005. Textul legal criticat
are următoarea redactare:
- Art. 7 alin. (9) teza finală: „[...] Autoritatea
emitentă a autorizaţiei nu este responsabilă pentru eventualele prejudicii
ulterioare cauzate de existenţa, la momentul emiterii actului, a unor litigii
aflate pe rolul instanţelor judecătoreşti privind imobilul- teren şi/sau
construcţii- aparţinând exclusiv solicitantului."
Autorul excepţiei de neconstituţionalitate invocă
prevederile art. 16 alin. (1) şi (2) şi ale art. 21 alin. (1), (2) şi (4) din
Constituţie, referitoare la principiul egalităţii în drepturi, respectiv la
liberul acces la justiţie.
Analizând excepţia de neconstituţionalitate invocată,
Curtea Constituţională constată că a mai exercitat controlul de
constituţionalitate asupra prevederilor de lege criticate, prin prisma
aceloraşi critici ca şi cele formulate în cauza de faţă şi prin raportare la
aceleaşi texte din Constituţie. Astfel, în ceea ce priveşte dispoziţiile art. 7
alin. (1) şi (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, pot fi
amintite cu titlu exemplificativ Decizia nr. 1.039 din 9 octombrie 2008,
publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 761 din 11 noiembrie
2008, sau Decizia nr. 687 din 12 iunie 2008, publicată în Monitorul Oficial al
României, Partea I, nr. 563 din 25 iulie 2008, prin care Curtea a respins
excepţia ca neîntemeiată, reţinând, în esenţă, că „instituirea recursului
prealabil sau graţios reprezintă o modalitate simplă, rapidă şi scutită de taxa
de timbru, prin care persoana vătămată într-un drept al său de o autoritate
publică are posibilitatea de a obţine recunoaşterea dreptului pretins sau a
interesului său legitim direct de la organul emitent". Pentru identitate
de raţiune şi în lipsa unor elemente noi care să determine modificarea
jurisprudenţei la care s-a făcut referire, atât soluţia, cât şi considerentele
ce au fundamentat-o se menţin şi în prezenta cauză.
De asemenea, prin Decizia nr. 142 din 20 februarie
2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 213 din 29
martie 2007, Curtea a respins excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor
art. 7 alin. (9) teza a doua din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea
executării lucrărilor de construcţii, arătând că acestea nu împiedică liberul
acces la justiţie şi nici nu impietează asupra dreptului părţilor la un proces
echitabil, deoarece „autorizaţia de construire emisă de autoritatea administraţiei
publice, sub rezerva lipsei responsabilităţii pentru eventualele prejudicii
ulterioare cauzate de existenţa, la momentul emiterii actului, a unor litigii
aflate pe rolul instanţelor judecătoreşti, este supusă controlului judecătoresc
al instanţei de contencios administrativ".
Faţă de aceste considerente, valabile şi în prezenta
cauză, Curtea mai constată că textul de lege criticat nu contravine nici
principiului egalităţii în drepturi a cetăţenilor, consacrat de art. 16 din
Constituţie şi invocat de autorul excepţiei din perspectiva unei pretinse
identităţi de tratament juridic a persoanei fizice cu cel specific persoanei
juridice. Or, Curtea a statuat constant în jurisprudenţa sa în materie, de
pildă Decizia nr. 140/1996, că tratamentul juridic diferit pentru situaţii
diferite este admisibil şi justificat tocmai de cerinţa ca egalitatea în faţa
legii să nu atragă privilegii sau discriminări. In opinia autorului excepţiei,
autoritatea administraţiei publice, emitentă a unei autorizaţii de construire, ar
trebui să fie în egală măsură responsabilă faţă de eventualele prejudicii
ulterioare cauzate de existenţa, la momentul emiterii actului, a unor litigii
aflate pe rolul instanţelor judecătoreşti privind imobilul în cauză (teren sau
construcţie), la fel ca şi solicitantul actului, sau chiar exclusiv
responsabilă, având în vedere că acea autorizaţie este „ilegală". Or,
pentru emiterea autorizaţiei de construire este solicitată dovada, în copie
legalizată, a titlului asupra imobilului, teren şi/sau construcţii, ceea ce
echivalează cu prezumţia relativă de proprietate. Totodată, situaţia reală a
acelui imobil (litigioasă sau nu) nu poate fi cunoscută cel mai exact decât de
proprietarul său, care are şi calitatea de titular al autorizaţiei şi care, de
asemenea, este prezumat a fi de bună-credinţă, în sensul că interesul său
legitim îl constituie eliberarea unei autorizaţii de construire privind un
imobil asupra căruia, la momentul emiterii acesteia, are un titlu cert de
proprietate.
Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art.
146 lit. d) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 1-3, al
art. 11 alin. (1) lit. A.d) şi al art. 29 din Legea nr. 47/1992,
CURTEA CONSTITUŢIONALĂ
In numele legii
DECIDE:
Respinge excepţia de neconstituţionalitate a
prevederilor art. 7 alin. (1) şi (3) din Legea contenciosului administrativ nr.
554/2004 şi ale art. 7 alin. (9) teza finală din Legea nr. 50/1991 privind
autorizarea executării lucrărilor de construcţii, excepţie ridicată de
asociaţiile de proprietari nr. 107, nr. 132 şi nr. 192 din Târgovişte în
Dosarul nr. 3.246, 1/120/2008 al Tribunalului Dâmboviţa - Secţia comercială şi
de contencios administrativ.
Definitivă şi general obligatorie.
Pronunţată în şedinţa publică din data de 25 iunie
2009.
PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE,
prof. univ. dr. IOAN VIDA
Magistrat-asistent,
Claudia-Margareta Krupenschi