Decizia Nr.249 din 19.04.2018

1. Pe rol se află soluţionarea obiecţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Legii pentru aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 76/2017 privind înfiinţarea Societăţii Editura Didactică şi Pedagogică - S.A. ca urmare a reorganizării Regiei Autonome „Editura Didactică şi Pedagogică" prin transformare, obiecţie formulată de un număr de 61 de deputaţi.2. Obiecţia de neconstituţionalitate a fost înregistrată la Curtea Constituţională cu nr. 2.373/27 martie 2018 şi constituie obiectul Dosarului nr. 439A/2018.3. În motivarea obiecţiei de neconstituţionalitate sunt formulate critici de neconstituţionalitate extrinsecă şi intrinsecă.4. Cu privire la criticile de neconstituţionalitate extrinsecă se arată că legea criticată a fost adoptată cu încălcarea art. 115 alin. (4) şi (6) din Constituţie. Astfel, se susţine că situaţia referitoare la deficienţele în asigurarea manualelor şcolare era cunoscută de multă vreme atât de opinia publică, cât şi de Guvern, aspect relevat chiar în Nota de fundamentare a ordonanţei de urgenţă din moment ce se menţionează că respectiva situaţie era „deja perpetuă în ultimii ani", astfel încât această situaţie nu poate fi calificată ca având un caracter intempestiv. Guvernul, având în vedere că Regia Autonomă „Editura Didactică şi Pedagogică" era în coordonarea Ministerului Educaţiei Naţionale, putea să ia o serie întreagă de măsuri administrative pentru o mai bună organizare a procesului de achiziţie a manualelor şcolare, respectiv: demararea din timp a procesului de achiziţie publică, stabilirea unor reguli clare şi precise de achiziţie, reorganizarea propriei regii, organizarea unor cursuri de pregătire a personalului implicat în procedura de organizare a licitaţiilor publice etc; prin urmare, nu se poate susţine că Guvernul nu a cunoscut situaţia manualelor şcolare şi că nu avea la îndemână instrumente administrative pentru rezolvarea disfuncţionalităţilor. Mai mult, Guvernul ar fi putut iniţia un proiect de lege propunând Parlamentului adoptarea în regim de urgenţă a unor reglementări de natură a oferi soluţii legislative. Nu a făcut-o, lăsând lucrurile să treneze, deşi cunoştea situaţia, avea la îndemână instrumentele legale necesare, precum şi obligaţia de a interveni. Prin urmare, se apreciază că la emiterea ordonanţei de urgenţă nu a existat o situaţie extraordinară, care să necesite şi să justifice emiterea ei.5. În ceea ce priveşte urgenţa reglementării se arată că Guvernul nu poate şi nu trebuie să folosească acest instrument pentru a-şi rezolva nerealizările rezultate ca urmare a lipsei de diligenţă. Aşa fiind, faţă de data adoptării ordonanţei de urgenţă, respectiv 11 octombrie 2017, a faptului că anul şcolar 2017-2018 era deja început şi în niciun caz nu mai era posibilă rezolvarea situaţiei pentru acest an şcolar, având în vedere mecanismele obişnuite de reglementare, inclusiv posibilitatea adoptării unei legi în procedură de urgenţă, nu există niciun argument logic, obiectiv şi raţional pentru a fi motivată urgenţa adoptării respectivei ordonanţe. Mai mult, Parlamentul era în sesiune, astfel încât nimic nu împiedica Guvernul ca, exercitându-şi dreptul la iniţiativă legislativă, să folosească procedura de urgenţă pentru adoptarea proiectului respectiv. Prin urmare, condiţia urgenţei necesară adoptării unei ordonanţe de urgenţe nu este întrunită.6. Cu privire la conţinutul ordonanţei de urgenţă se arată că aceasta nu cuprinde prevederi de natură a constitui dreptul comun, nu reglementează raporturi sociale ori conduite umane, nu se aplică pentru cazuri generale şi impersonale, ci are un destinatar individualizat, în speţă Societatea „Editura Didactică şi Pedagogică" - S.A., agent economic privat cu capital de stat. Astfel, prin conţinutul şi efectele produse, ordonanţa de urgenţă are un caracter individual, fiind dată intuitu personae. Or, art. 115 alin. (4) din Constituţie reglementează delegarea legislativă în scopul punerii la îndemâna Guvernului a unui mijloc de legiferare, care, după aprobare, devine corp comun cu legea de aprobare, ceea ce înseamnă că ordonanţa de urgenţă poate avea doar caracter normativ.7. În continuare se arată că ordonanţa de urgenţă afectează accesul liber la justiţie şi libertatea economică, contrar art. 115 alin. (6) din Constituţie. Astfel, înfiinţarea societăţii şi aprobarea actului său constitutiv, fiind realizate prin norme cu valoare de lege, nu pot face obiectul controlului judecătoresc, singura cale de apărare sau de contestare rămânând calea contenciosului constituţional. Mai mult, blocarea accesului liber la justiţie poate fi privită şi prin prisma motivelor adoptării ordonanţei, respectiv evitarea atacării în instanţă de către competitori a modului în care este organizată achiziţia publică. Toate acestea demonstrează încălcarea art. 115 alin. (4) din Constituţie raportat la art. 21 alin. (1) şi (2) din acelaşi act.8. Se mai susţine că scopul urmărit prin adoptarea acestei ordonanţe de urgenţă a fost acela de a stabili un singur furnizor de manuale şcolare, fiind, astfel, eliminaţi de pe această piaţă ceilalţi agenţi economici. Dacă până la adoptarea ei, libertatea economică se desfăşura şi era garantată de condiţiile unei licitaţii publice organizate conform Legii nr. 98/2016 privind achiziţiile publice, după adoptarea acesteia, agenţii economici nu mai pot participa la aceste licitaţii, ceea ce înseamnă că, în toate cazurile, se vor aplica prevederile art. 31 alin. (1) din Legea nr. 98/2016, întrucât singurul furnizor de manuale şcolare devine Societatea „Editura Didactică şi Pedagogică" - S.A. Astfel, prin măsura instituită, dreptul şi accesul agenţilor economici la o activitate economică a fost afectat, contrar art. 115 alin. (6) din Constituţie raportat la art. 45 din acelaşi act.9. Cu privire la încălcarea principiului legalităţii dedus din nerespectarea normelor de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative referitoare la titlul actului normativ se arată că o normă de completare a Legii nr. 1/2011 este „ascunsă" între normele de organizare şi funcţionare a societăţii. Astfel, art. 4 din lege constituie, în fapt, o normă de completare a Legii nr. 1/2011; în acest context se arată că acesta a şi fost scopul real al legii, disimulat însă într-un act normativ care vizează transformarea regiei într-o societate pe acţiuni. Instituirea unui monopol în privinţa editării manualelor şcolare constituie, în mod evident, o normă care vizează organizarea generală a învăţământului, reglementată de Legea nr. 1/2011, drept care norma de completare a acestei legi trebuia evidenţiată chiar în titlul ordonanţei de urgenţă. Având în vedere cele expuse, concluzionează în sensul că a fost încălcat art. 1 alin. (5) din Constituţie, raportat la art. 41 alin. (1) şi (5) din Legea nr. 24/2000.10. Cu privire la încălcarea art. 61 alin. (1) şi art. 1 alin. (3)-(5) din Constituţie se arată că, în condiţiile în care ordonanţa de urgenţă nu are caracter normativ, legea de aprobare a acesteia nu va avea nici ea caracter normativ, Parlamentul fiind pus în situaţia de a aproba acte cu caracter sau scop administrativ. În aceste condiţii se susţine că legea de aprobare a ordonanţei de urgenţă a preluat toate viciile de neconstituţionalitate ale actului aprobat, inclusiv caracterul de act individual.11. Cu privire la încălcarea art. 1 alin. (5) din Constituţie raportat la art. 42, 45 şi 56 din Legea nr. 90/2001 şi la art. 7 alin. (2), art. 19 alin. (2) şi (6) din Hotărârea Guvernului nr. 26/2017, se arată că scopul pentru care se înfiinţează şi funcţionează societatea este acela de a edita manuale şcolare la solicitarea Ministerului Educaţiei Naţionale, prin urmare, activitatea editurii vizează asigurarea condiţiilor necesare pentru desfăşurarea în bune condiţii a activităţii de învăţământ în România, iar punerea în executare a normelor corespondente din Legea nr. 1/2011 se realizează prin acte normative subsecvente de tipul hotărârii de Guvern sau al ordinului de ministru. Or, în privinţa organizării şi funcţionării Societăţii „Editura Didactică şi Pedagogică" - S.A., instrumentul care trebuia utilizat de iniţiator era hotărârea de Guvern, dovadă fiind, în acest sens, că, înainte de transformarea sa în societate pe acţiuni, actul normativ care reglementa activitatea Editurii Didactice şi Pedagogice era Hotărârea Guvernului nr. 645/1991. Or, se arată că Guvernul a utilizat ordonanţa de urgenţă în acest domeniu tocmai pentru a sustrage actul normativ de la controlul de legalitate exercitat de instanţele judecătoreşti pe calea contenciosului administrativ şi a modifica, prin art. 4, Legea nr. 1/2011.12. Cu privire la motivele intrinseci de neconstituţionalitate, se susţine că art. 4 şi art. 5 alin. (3) din actul normativ criticat încalcă art. 1 alin. (5), art. 45 şi art. 135 din Constituţie. În acest sens se arată că libertatea comerţului şi concurenţa loială constituie principii fundamentale care garantează existenţa economiei de piaţă funcţionale; per a contrario, monopolul activităţii economice instituit în favoarea statului este o caracteristică a unui model de societate repudiat de poporul român. În acest context, editarea manualelor şcolare exclusiv în regim de monopol de către noua societate creată relevă faptul că statul şi-a preconstituit, prin textele legale criticate, un adevărat monopol pe piaţa manualelor şcolare şi a tuturor celorlalte manuale şi materiale didactice care intră în sfera de activitate a acestei societăţi. Toţi ceilalţi agenţi economici nu vor mai avea acces pe această piaţă, nu ca urmare a unei concurenţe reale, a jocului dintre cerere şi ofertă, ci exclusiv în baza unei decizii subiective argumentată, în esenţă, pe motive de oportunitate. În sensul celor de mai sus sunt invocate şi prevederile Legii concurenţei nr. 21/1996, precum şi Avizul Consiliului Legislativ nr. 869 din 16 octombrie 2017.13. Se mai subliniază că textele constituţionale referitoare la libertatea economică şi economia de piaţă sunt într-o strânsă legătură juridică şi faptică, astfel încât vătămarea uneia dintre ele va afecta în mod direct şi funcţionarea celeilalte. Libertatea economică nu poate exista în mod real în afara unei economii de piaţă, după cum nici economia de piaţă nu este posibilă fără să existe mecanisme de garantare a libertăţii economice. În acest context, statul trebuie să fie neutru din perspectiva actorilor implicaţi în „bătălia economică". De aceea, într-o economie de piaţă, forma principală de producţie este cea privată şi nu cea publică, bătălia economică trebuie să se desfăşoare pe baza unor relaţii de concurenţă şi competiţie între toţi agenţii economici, iar regulile economiei trebuie să fie conforme cu cerinţele constituţionale ale statului de drept şi democratic. În condiţiile în care ordonanţa de urgenţă dezavantajează agenţii economici români prin blocarea premeditată a accesului liber la oferta de bunuri şi servicii din piaţa naţională, le împiedică dezvoltarea, îi pune într-o poziţie de concurenţă neloială cu agenţii economici din piaţa europeană şi are ca efect slăbirea economiei româneşti. Actul normativ nu numai că nu încurajează valorificarea tuturor factorilor de producţie, ci afectează interesul naţional în activitatea economică şi mimează garantarea libertăţii economice. Prin urmare, Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 76/2017 este neconstituţională, fiind contrară art. 45 şi art. 135 alin. (1) şi alin. (2) lit. a) şi b) din Constituţie, atât timp cât scopul ei, declarat şi asumat politic şi juridic, este excluderea dintr-o anumită piaţă a celorlalţi agenţi economici. Nu în ultimul rând, se arată că ordonanţa de urgenţă elimină concurenţa pe piaţa manualelor şcolare şi, mai mult, înfiinţează un agent economic la care statul este unic acţionar; în mod evident, se încalcă concurenţa loială. Această concluzie este întărită şi de faptul că există o identitate între furnizorul şi cumpărătorul de manuale, respectiv statul, ceea ce va duce şi la scăderea calităţii manualelor din toate punctele de vedere.14. Cu privire la încălcarea art. 44 alin. (2) din Constituţie, din perspectiva garantării şi ocrotirii proprietăţii private în mod egal de lege, indiferent de titular, se arată că aceasta reiese din faptul că societatea este înfiinţată şi organizată printr-un act cu forţă de lege, în timp ce celelalte structuri economice private nu sunt reglementate prin asemenea act. Se subliniază diferenţa pe care legiuitorul constituţional o face între protecţia celor două forme de proprietate, cea publică şi cea privată, prin compararea conţinutului normativ al art. 44 alin. (2) cu cel al art. 136 alin. (2) din Constituţie. Astfel, proprietatea publică, fiind unică, este firesc să aibă o lege care să o garanteze şi să o ocrotească, în timp ce proprietatea privată, având un număr nedefinit de titulari, va fi garantată printr-o lege cadru care va acţiona general şi impersonal. Nu poate şi nu este corect, din punct de vedere constituţional, să existe câte o lege pentru a garanta şi apăra proprietatea privată în funcţie de titular, cum s-a întâmplat în cazul de faţă, unde a fost adoptată o ordonanţă de urgenţă pentru înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea unui agent economic cu capital privat. Aşa fiind, ordonanţa de urgenţă instituie un regim discriminatoriu între proprietăţi şi, pe cale de consecinţă, este neconstituţională, fiind contrară art. 1 alin. (3)-(5) şi art. 44 alin. (2) din Constituţie.15. În conformitate cu dispoziţiile art. 16 alin. (2) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, obiecţia de neconstituţionalitate a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, precum şi Guvernului, pentru a-şi exprima punctele lor de vedere.16. Preşedintele Camerei Deputaţilor apreciază că obiecţia de neconstituţionalitate este neîntemeiată.17. În privinţa criticilor de neconstituţionalitate extrinsecă se arată că, potrivit preambulului ordonanţei de urgenţă, la data adoptării acesteia exista o situaţie extraordinară, întrucât lipsa manualelor obligatorii la începutul anului şcolar făcea imposibilă desfăşurarea în mod corespunzător a procesului de învăţământ, afectând în mod esenţial dreptul fundamental la învăţătură al elevilor din învăţământul preuniversitar. Prin urmare, exista o stare de fapt obiectivă, independentă de voinţa Guvernului, care punea în pericol un interes public. Aceasta, cu atât mai mult cu cât, la aceeaşi dată a adoptării ordonanţei de urgenţă, activitatea operatorului economic din coordonarea Ministerului Educaţiei Naţionale care avea atribuţii în domeniul editării manualelor şcolare obligatorii, respectiv Regia Autonomă „Editura Didactică şi Pedagogică", era disfuncţională întrucât mandatul consiliului de administraţie expirase, iar în urma demarării procedurii de selecţie de noi membri, până la data-limită de depunere a dosarelor, a existat un singur candidat. Astfel, această veritabilă criză a manualelor obligatorii trebuia urgent soluţionată prin măsuri legislative adecvate. Urgenţa reglementării este motivată în preambulul ordonanţei de urgenţă prin faptul că neadoptarea măsurilor imediate propuse, prin care să se elimine situaţia extraordinară a crizei manualelor obligatorii în procesul de învăţământ, generează disfuncţionalităţi majore în sistemul naţional de învăţământ preuniversitar, cu repercusiuni grave asupra calităţii actului didactic. De asemenea, se arată că s-a ajuns la această criză fără precedent tocmai în urma licitaţiilor în cadrul cărora nu au fost depuse oferte pentru cea mai mare parte a manualelor obligatorii.18. Scopul adoptării acestei ordonanţe de urgenţă era de a soluţiona o situaţie de excepţie cu care se confrunta învăţământul preuniversitar la nivel naţional, lipsa a mai mult de jumătate din manualele şcolare obligatorii, aspect care nu are nicio legătură cu liberul acces la justiţie. În sensul celor susţinute de autorii prezentei sesizări de neconstituţionalitate, ar însemna ca, de fiecare dată când Guvernul adoptă o ordonanţă de urgenţă, să fie afectat liberul acces la justiţie pentru acele acţiuni în constatarea unor pretinse nelegalităţi.19. Analizând raportul comisiei sesizate în fond cu proiectul de lege de adoptare a ordonanţei de urgenţă, se constată că niciunul dintre autorii prezentei sesizări de neconstituţionalitate nu a depus amendamente, pe niciun aspect de legalitate sau de constituţionalitate, în sensul motivării unei soluţii de respingere a ordonanţei de urgenţă. De asemenea, atribuirea exclusivă, în condiţiile legii, a activităţii de editare a manualelor şcolare obligatorii unui operator economic cu capital integral de stat, aflat în subordinea autorităţii publice centrale care răspunde de învăţământul obligatoriu la nivel naţional, nu are nicio incidenţă asupra principiului constituţional al accesului liber la o activitate economică al persoanei.20. Referitor la critica privind încălcarea principiului legalităţii, se arată că prevederile art. 4 reglementează scopul Societăţii Editura Didactică şi Pedagogică - S.A., acela de a edita manualele şcolare obligatorii, conform prevederilor legii. De altfel, partea finală a preambulului ordonanţei de urgenţă care face obiectul prezentei sesizări de neconstituţionalitate prevede ca temei legal al adoptării acesteia, între altele, şi dispoziţiile art. 45 alin. (13), art. 69 alin. (4) şi art. 94 alin. (2) lit. f) din Legea nr. 1/2011, cu modificările şi completările ulterioare. Or, la înfiinţarea oricărei persoane juridice este obligatorie definirea scopului care fundamentează această măsură, aspect care nu este obligatoriu să se regăsească în titlul actului normativ. Prin înfiinţarea în subordinea Ministerului Educaţiei Naţionale a acestei societăţi pe acţiuni cu capital integral de stat, de interes naţional, al cărei capital social este deţinut în întregime de statul român, având ca unic acţionar Ministerul Educaţiei Naţionale, se dă expresie prevederilor constituţionale şi legale potrivit cărora dreptul la învăţătură este un drept fundamental, asigurat, în primul rând, prin învăţământul general obligatoriu, iar Ministerul Educaţiei Naţionale, ca organ de specialitate al administraţiei publice centrale, elaborează şi implementează politica naţională în domeniul învăţământului preuniversitar, elaborează, evaluează, aprobă şi achiziţionează, după caz, manualele şcolare şi asigură finanţarea conform legii, fiind unica autoritate cu competenţe în acest domeniu.21. Se precizează că actul normativ criticat pentru neconstituţionalitate nu reglementează norme de organizare a executării sau de executare în concret a legilor, aşa cum susţin autorii sesizării, operatorul economic nou-înfiinţat nefiind un organ de specialitate în subordinea ministerului, în sensul prevederilor art. 117 alin. (2) din Constituţie. Reglementarea unei activităţi fundamentale a statului cum este asigurarea dreptului fundamental la învăţătură şi, în principal, a învăţământului general obligatoriu, nu este de conceput fără a asigura elevilor manualele şcolare obligatorii. Or, prin măsurile legislative adoptate, respectiv prin înfiinţarea unui operator economic de interes public naţional, cu capital integral de stat, care să aibă drept obiect principal de activitate editarea şi asigurarea manualelor obligatorii pentru învăţământul general obligatoriu, sunt create, la nivel de lege, premisele asigurării acestui drept fundamental al cetăţenilor, respectiv al elevilor din învăţământul general obligatoriu.22. Potrivit prevederilor art. 40 din Legea nr. 15/1990 privind reorganizarea unităţilor economice de stat ca regii autonome şi societăţi comerciale, cu modificările ulterioare, statul îşi poate rezerva activităţi economice pe care să le desfăşoare în mod exclusiv cu titlu de monopoluri de stat. Asemenea monopoluri, precum şi modul lor de administrare, se stabilesc prin legi speciale. Se apreciază că este şi cazul legii de faţă, prin care activitatea de editare a manualelor şcolare obligatorii este dată în sarcina unei întreprinderi publice, societate pe acţiuni, de interes naţional, cu capital integral de stat.23. Cu privire la critica privind încălcarea regimului constituţional referitor la caracterul normativ al legilor, respectiv a dispoziţiilor art. 61 alin. (1) şi art. 1 alin. (3), (4) şi (5) din Constituţie, se apreciază că această susţinere este în contradicţie cu aceea potrivit căreia prin conţinutul art. 4 din ordonanţa de urgenţă s-ar institui o normă de completare a Legii nr. 1/2011, iar titlul legii trebuia să reflecte conţinutul acesteia şi să se refere la modificarea Legii educaţiei naţionale, recunoscând astfel, implicit, caracterul normativ al acestei ordonanţe de urgenţă.24. Cu privire la acest aspect, se subliniază că, potrivit prevederilor art. 40 din Legea nr. 15/1990, cu modificările ulterioare, statul, prin lege specială, îşi poate rezerva activităţi economice pe care să le desfăşoare în mod exclusiv. Se menţionează că prezenta lege constituie un astfel de act normativ, chiar dacă existenţa unei situaţii extraordinare, a cărei soluţionare reclama urgenţa, a determinat recurgerea la delegarea legislativă pe calea ordonanţei de urgenţă, permisă de Constituţie în astfel de cazuri. Operatorul economic nou-înfiinţat prin reorganizarea unei regii autonome prin transformare nu este o simplă societate pe acţiuni, nu este un simplu agent economic privat, astfel cum susţin autorii sesizării de neconstituţionalitate, ci este o întreprindere publică, persoană juridică română cu capital integral de stat, având drept scop îndeplinirea strategiei naţionale privind editarea manualelor şcolare, la solicitarea Ministerului Educaţiei Naţionale, potrivit legii. De la data înfiinţării acestei întreprinderi publice, activitatea de editare a manualelor şcolare obligatorii nu mai este supusă prevederilor Legii nr. 98/2016 privind achiziţiile publice, cu modificările ulterioare, ceea ce presupune că perioada în care manualele şcolare obligatorii sunt editate se scurtează şi ele pot fi astfel puse la dispoziţia elevilor în timp util.25. În privinţa criticilor de neconstituţionalitate intrinsecă raportate la prevederile art. 135 şi ale art. 45 din Constituţie, respectiv libertatea comerţului şi concurenţa loială, se arată că, potrivit obiectului reglementării, acesta nu vizează un domeniu exclusiv economic, al comerţului sau al pieţei, unde primează libera iniţiativă, concurenţa şi libertatea comerţului, şi nici piaţa bunurilor şi a serviciilor economice, ci un domeniu mult mai sensibil, în care statul trebuie să asigure dreptul fundamental la învăţătură, drept care nu poate fi efectiv fără a pune la dispoziţie la timp elevilor manualele obligatorii, absolut necesare unui proces de învăţământ modern şi la cele mai înalte standarde. Potrivit prevederilor art. 135 alin. (2) lit. b) din Constituţie, statul trebuie să asigure protejarea intereselor naţionale în activitatea economică. În situaţia de faţă, legea care face obiectul prezentei sesizări de neconstituţionalitate atribuie, în exclusivitate, unei societăţi cu capital integral de stat, persoană juridică de drept public, o activitate care contribuie la realizarea efectivă a dreptului constituţional la învăţătură, prin asigurarea manualelor obligatorii elevilor din învăţământul general obligatoriu. Or, prin această măsură legislativă, statul îşi exercită prerogativele constituţionale şi legale prin care sunt protejate interesele naţionale în domeniul învăţământului obligatoriu.26. Cu privire la încălcarea regimului constituţional referitor la nediscriminare între titularii proprietăţii private, respectiv al dispoziţiilor art. 44 alin. (2) din Constituţie, se arată că actul normativ criticat reglementează în fapt reorganizarea unei regii autonome, aflate în coordonarea Ministerului Educaţiei Naţionale, prin transformare într-o societate pe acţiuni, cu unic acţionar statul, în subordinea aceluiaşi minister, cu respectarea prevederilor art. 40 din Legea nr. 15/1990, cu modificările ulterioare, ale Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 109/2011 privind guvernanţa corporativă a întreprinderilor publice, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 111/2016, cu modificările ulterioare, precum şi ale Ordonanţei Guvernului nr. 15/1993 privind unele măsuri pentru restructurarea activităţii regiilor autonome, cu modificările ulterioare. Raportat şi la prevederile Legii nr. 287/2009 privind Codul civil, republicată, cu modificările ulterioare, respectiv cele ale art. 190, potrivit cărora „Persoanele juridice de drept privat se pot constitui, în mod liber, în una dintre formele prevăzute de lege", precum şi cele ale art. 191 alin. (1) potrivit căruia „Persoanele juridice de drept public se înfiinţează prin lege", se apreciază că această societate pe acţiuni înfiinţată prin transformarea Regiei Autonome „Editura Didactică şi Pedagogică" este o întreprindere publică în sensul Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 109/2011, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 111/2016, cu modificările ulterioare. În considerarea acestei situaţii juridice speciale, se apreciază că nu sunt incidente prevederile constituţionale ale art. 44 alin. (2) cu privire la interzicerea discriminării între titularii dreptului de proprietate privată.27. Preşedintele Senatului şi Guvernul nu au comunicat punctele lor de vedere asupra obiecţiei de neconstituţionalitate.28. Pe rolul Curţii Constituţionale se află şi obiecţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Legii pentru aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 76/2017 privind înfiinţarea Societăţii Editura Didactică şi Pedagogică - S.A. ca urmare a reorganizării Regiei Autonome „Editura Didactică şi Pedagogică" prin transformare, sesizare formulată de un număr de 50 de deputaţi.29. Obiecţia de neconstituţionalitate a fost înregistrată la Curtea Constituţională cu nr. 2.374 din 27 martie 2018 şi constituie obiectul Dosarului nr. 440A/2018.30. În motivarea obiecţiei de neconstituţionalitate sunt formulate critici de neconstituţionalitate extrinsecă şi intrinsecă.31. Cu privire la criticile de neconstituţionalitate extrinsecă, se apreciază că legea criticată a fost adoptată cu încălcarea art. 115 alin. (4) din Constituţie. Astfel, se arată că, potrivit expunerii de motive a legii de aprobare, precum şi a preambulului ordonanţei de urgenţă, adoptarea acesteia a fost justificată de disfuncţionalităţile majore existente la nivel naţional, ceea ce a dus la situaţia deja perpetuă în ultimii ani în care elevii nu vor avea la început de an şcolar manuale obligatorii. Aceste împrejurări pe care Guvernul îşi întemeiază dreptul de a acţiona ca legiuitor delegat are caracter de continuitate, datând de mai mulţi ani, şi este determinată, cel puţin în parte, de lipsa adoptării la timp de către acesta a măsurilor necesare. O împrejurare persistentă, constantă, repetabilă şi la a cărei apariţie a contribuit Guvernul însuşi nu poate constitui o situaţie extraordinară în sensul art. 115 alin. (4) din Constituţie. Prin urmare, ordonanţa de urgenţă încalcă art. 115 alin. (4) din Constituţie.32. Cu privire la criticile de neconstituţionalitate aduse prin prisma art. 1 alin. (4), art. 16 alin. (1) şi (2) şi art. 61 alin. (1) din Constituţie, se arată că ordonanţa de urgenţă, aprobată prin legea care face obiectul prezentei sesizări, are caracter individual, întrucât nu reglementează relaţiile sociale dintr-o anumită materie, ci are ca obiect înfiinţarea unei societăţi, privite ut singuli, în subordinea Ministerului Educaţiei Naţionale. De asemenea, Parlamentul a eludat competenţa Guvernului de înfiinţare a societăţilor de interes naţional, prevăzută la art. 17 din Legea nr. 15/1990 privind reorganizarea unităţilor economice de stat ca regii autonome şi societăţi comerciale, care stabileşte că „Unităţile economice de interes republican se organizează ca societăţi comerciale prin hotărâre a guvernului, iar cele de interes local, prin decizia organului administraţiei locale de stat", şi, prin aceasta, a creat o situaţie privilegiată Societăţii Editura Didactică şi Pedagogică faţă de celelalte societăţi de interes naţional, care sunt supuse înfiinţării potrivit prevederilor de drept comun. Se menţionează că Regia autonomă „Editura Didactică şi Pedagogică", devenită societate prin transformare ca urmare a adoptării Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 76/2017, a fost înfiinţată potrivit dreptului comun, prin Hotărârea Guvernului nr. 645/1991, în condiţiile art. 3 teza a doua din Legea nr. 15/1990.33. Cu privire la criticile de neconstituţionalitate intrinsecă, se arată că legea criticată determină sustragerea contractelor de achiziţie publică încheiate de Ministerul Economiei Naţionale cu Societatea Editura Didactică şi Pedagogică de la aplicarea procedurii competitive prevăzute de Legea nr. 98/2016, creând, pe această cale, posibilitatea atribuirii directe a contractelor de achiziţie publică a manualelor şcolare către cea din urmă. Se creează premisele închiderii pieţei editării manualelor şcolare care, până în prezent, a funcţionat ca o piaţă concurenţială, prin excluderea agenţilor economici concurenţi ai societăţii, cu consecinţa instituirii unui veritabil monopol al statului pe piaţa naţională a manualelor şcolare. Or, în temeiul art. 45 şi art. 135 din Constituţie, statul este obligat să asigure libertatea comerţului, protecţia concurenţei loiale şi crearea cadrului favorabil pentru valorificarea tuturor factorilor de producţie. De aceea, într-o economie de piaţă, bazată pe liberă iniţiativă şi concurenţă, încredinţarea directă a contractelor de achiziţie a manualelor şcolare trebuie să constituie soluţia de ultima ratio, aplicabilă doar în situaţii excepţionale. Însă prezenta lege nu cuprinde garanţii în acest sens, decizia atribuirii directe a contractelor de achiziţie a manualelor şcolare către Societatea Editura Didactică şi Pedagogică - S.A. fiind lăsată la libera apreciere a Ministerului Educaţiei Naţionale. Prin urmare, se concluzionează în sensul că legea criticată a fost adoptată cu încălcarea art. 45 şi art. 135 din Constituţie.34. În conformitate cu dispoziţiile art. 16 alin. (2) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, obiecţia de neconstituţionalitate a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, precum şi Guvernului, pentru a-şi exprima punctele lor de vedere.35. Preşedintele Camerei Deputaţilor apreciază că obiecţia de neconstituţionalitate este neîntemeiată.36. În privinţa criticilor de neconstituţionalitate extrinsecă, raportate la art. 115 alin. (4) din Constituţie, se arată că existenţa unei situaţii extraordinare a cărei reglementare nu poate fi amânată este motivată atât în preambulul ordonanţei de urgenţă, cât şi în cuprinsul expunerii de motive a Legii de aprobare, motivare ce relevă faptul că neadoptarea legii ce face obiectul sesizării ar implica noi disfuncţionalităţi majore la nivel naţional, disfuncţionalităţi care ar afecta dreptul fundamental la învăţătură, garantat de art. 32 din Constituţie, prin întârzierea editării la timp a manualelor şcolare obligatorii aferente anului şcolar 2017-2018, la peste 70% dintre disciplinele clasei a V-a. Deşi achiziţia publică respectivă demarase la 16 martie 2017, fiind respectate toate etapele procedurii legale de atribuire prevăzute de Legea privind achiziţiile publice nr. 98/2016, cu modificările şi completările ulterioare, nu a fost îndeplinit necesarul de manuale astfel încât din cele 108 loturi care s-au scos la licitaţie pentru această clasă, s-au primit oferte insuficiente, respectiv 26, iar pentru restul de 82 de loturi nu a fost depusă nicio ofertă de manual. În consecinţă, ţinând cont de faptele obiective menţionate mai sus, se apreciază că a existat o situaţie extraordinară din care a rezultat urgenţa adoptării Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 76/2017, luându-se, astfel, în considerare nu doar aspectele ce ţin de îngreunarea procesului de achiziţie, precum şi faptul că Regia Autonomă „Editura Didactică şi Pedagogică" la acel moment era disfuncţională ca urmare a expirării mandatului consiliului de administraţie.37. Cu privire la criticile de neconstituţionalitate referitoare la încălcarea dispoziţiilor art. 1 alin. (4), art. 16 alin. (1) şi (2) şi ale art. 61 alin. (1) din Constituţie, se arată că, potrivit art. 115 alin. (5) din Constituţie, Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 76/2017 a fost înaintată spre dezbatere în procedură de urgenţă celor două Camere ale Parlamentului. Astfel, Senatul în calitate de primă Cameră sesizată a adoptat Legea de aprobare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 76/2017 privind înfiinţarea Societăţii Editura Didactică şi Pedagogică - S.A. ca urmare a reorganizării Regiei Autonome „Editura Didactică şi Pedagogică", în forma iniţială, în condiţiile art. 115 alin. (5) teza a treia din Constituţie, iar Camera Deputaţilor a adoptat Legea de aprobare a Ordonanţei nr. 76/2017 în 20 martie 2018, în forma adoptată de Senat, nefiind aduse amendamente admise sau respinse la comisiile sesizate în fond cu dezbaterea proiectului de lege. În consecinţă, se apreciază că, în acord cu dispoziţiile constituţionale prevăzute la art. 1 alin. (4), care consacră principiul separaţiei puterilor în stat, şi în temeiul prevederilor art. 61 alin. (1) din Constituţie, Parlamentul, în calitatea sa de autoritate legiuitoare, prin cele două Camere ale sale, a adoptat în mod legitim şi constituţional, cu respectarea întregii proceduri legislative, Legea de aprobare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 76/2017.38. Referitor la susţinerea autorilor sesizării conform căreia legea nu ar îndeplini caracteristicile oricărui act normativ, în sensul de a cuprinde norme juridice generale şi impersonale, şi ar viza situaţii particulare cu caracter individual şi discriminatoriu ce ar avea ca obiect exclusiv înfiinţarea unei societăţi privite ut singuli, în subordinarea Ministerului Educaţiei Naţionale, reglementare care ar conferi o situaţie privilegiată Societăţii Editura Didactică şi Pedagogică - S.A. faţă de celelalte societăţi de interes naţional, cu încălcarea principiului egalităţii în drepturi, principiu consacrat de art. 16 alin. (1) şi (2) din Constituţie, se arată că, potrivit art. 40 din Legea nr. 15/1990, statul, prin lege specială, îşi poate rezerva activităţi economice pe care să le desfăşoare în mod exclusiv cu titlu de monopoluri de stat. Se apreciază că actul normativ criticat reflectă o astfel de situaţie, chiar dacă existenţa unei situaţii extraordinare, a cărei soluţionare reclama urgenţa, a determinat recurgerea la delegarea legislativă pe calea ordonanţei de urgenţă, permisă de Constituţie în astfel de cazuri. Operatorul economic nouînfiinţat prin reorganizarea unei regii autonome prin transformare nu este o simplă societate pe acţiuni şi niciun simplu agent economic privat, ci este o întreprindere publică, persoană juridică română cu capital integral de stat, având drept scop îndeplinirea strategiei naţionale privind editarea manualelor şcolare, la solicitarea Ministerului Educaţiei Naţionale, potrivit legii. Începând cu data înfiinţării acestei întreprinderi publice, activitatea de editare a manualelor şcolare obligatorii nu mai este supusă prevederilor Legii nr. 98/2016 privind achiziţiile publice, cu modificările şi completările ulterioare, ceea ce presupune eficientizarea şi scurtarea perioadei de timp în care manualele şcolare obligatorii vor fi puse la dispoziţia elevilor.39. În privinţa criticilor de neconstituţionalitate intrinsecă raportate la prevederile art. 45 şi 135 din Constituţie, se apreciază că domeniul reglementat prin actul normativ criticat nu este unul exclusiv economic, al comerţului sau al pieţei, unde primează libera iniţiativă, concurenţa şi libertatea comerţului, şi niciunul ce priveşte piaţa bunurilor şi serviciilor economice, ci este unul de interes public în care primează dreptul fundamental la învăţătură, statul exercitându-şi prerogativele constituţionale şi legale prin atribuirea în exclusivitate unei societăţi cu capital integral de stat, persoană juridică de drept public, o activitate destinată protejării intereselor naţionale în domeniul învăţământului obligatoriu.40. Preşedintele Senatului şi Guvernul nu au comunicat punctele lor de vedere asupra obiecţiei de neconstituţionalitate.41. Curtea, având în vedere obiectul sesizărilor de neconstituţionalitate, în temeiul art. 139 din Codul de procedură civilă coroborat cu art. 14 din Legea nr. 47/1992, a dispus conexarea Dosarului nr. 440A/2018 la Dosarul nr. 439A/2018, care este primul înregistrat.CURTEA,examinând obiecţia de neconstituţionalitate, punctele de vedere ale preşedintelui Camerei Deputaţilor, rapoartele întocmite de judecătorul-raportor, dispoziţiile legii criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele:42. Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. a) din Constituţie, precum şi ale art. 1, 10, 15 şi 18 din Legea nr. 47/1992, republicată, să soluţioneze obiecţia de neconstituţionalitate.43. Obiectul controlului de constituţionalitate îl constituie dispoziţiile Legii pentru aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 76/2017 privind înfiinţarea Societăţii Editura Didactică şi Pedagogică - S.A. ca urmare a reorganizării Regiei Autonome „Editura Didactică şi Pedagogică" prin transformare.44. Textele constituţionale invocate în susţinerea obiecţiei de neconstituţionalitate sunt cele ale art. 1 alin. (3) privind statul de drept şi democratic, alin. (4) privind principiul separaţiei şi echilibrului puterilor în stat, alin. (5) privind calitatea legii, art. 16 alin. (1) şi (2) privind egalitatea în drepturi, art. 21 alin. (1) şi (2) privind accesul liber la justiţie, art. 44 alin. (2) privind garantarea şi ocrotirea, în mod egal, a proprietăţii private, indiferent de titular, art. 45 privind libertatea economică, art. 61 alin. (1) privind rolul Parlamentului, art. 115 alin. (4) şi (6) privind condiţiile adoptării ordonanţei de urgenţă şi ale art. 135 alin. (1) şi alin. (2) lit. a) şi b) privind economia de piaţă, precum şi obligaţiile statului referitoare la concurenţa loială şi valorificarea tuturor factorilor de producţie.
(1) Admisibilitatea obiecţiei de neconstituţionalitate45. Curtea constată că sesizarea formulată îndeplineşte condiţiile de admisibilitate prevăzute de art. 146 lit. a) teza întâi din Constituţie atât sub aspectul obiectului său, fiind vorba de o lege adoptată şi nepromulgată, cât şi sub cel al titularului dreptului de sesizare, aceasta fiind formulată de un număr de 61 de deputaţi (Dosar nr. 439A/2018), respectiv 50 de deputaţi (Dosar nr. 440A/2018).
(2) Parcursul legislativ al legii analizate46. Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 76/2017 privind înfiinţarea Societăţii Editura Didactică şi Pedagogică - S.A. ca urmare a reorganizării Regiei Autonome „Editura Didactică şi Pedagogică" prin transformare a fost publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 835 din 20 octombrie 2017. 47. Proiectul de lege de aprobare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 76/2017 a fost trimis Senatului, la data de 20 octombrie 2017, în vederea dezbaterii şi adoptării. Acesta a fost adoptat de Senat, în calitate de primă Cameră sesizată, potrivit art. 115 alin. (5) teza a treia din Constituţie [„Dacă în termen de cel mult 30 de zile de la depunere, Camera sesizată nu se pronunţă asupra ordonanţei, aceasta este considerată adoptată şi se trimite celeilalte Camere care decide de asemenea în procedură de urgenţă"], respectiv prin adoptare tacită, iar, la 18 decembrie 2017, a trimis proiectul de lege Camerei Deputaţilor, spre dezbatere şi adoptare. Proiectul de lege pentru aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 76/2017 a fost adoptat de Camera Deputaţilor, în calitate de Cameră decizională, la 20 martie 2018 [rezultat vot pentru = 191, împotrivă = 97, abţineri = 3, nu au votat = 1]. Pe data de 27 martie 2018, Curtea Constituţională a fost sesizată cu prezentele obiecţii de neconstituţionalitate.
(3) Analiza obiecţiei de neconstituţionalitate48. Curtea reţine că, în cauză, sunt formulate două categorii de critici de neconstituţionalitate extrinsecă, respectiv cele care privesc competenţa Guvernului de a adopta ordonanţe de urgenţă în ceea ce priveşte reorganizarea, prin transformare, a unei regii autonome în societate pe acţiuni, precum şi cele care privesc condiţiile de adoptare a ordonanţelor de urgenţă. Aceste din urmă critici pun în discuţie respectarea de către Guvern a condiţiilor excepţionale în care poate apela la delegarea legislativă prevăzută de art. 115 alin. (4)-(6) din Constituţie. Prin urmare, Curtea mai întâi trebuie să stabilească dacă Guvernul, în calitate de legiuitor delegat, avea competenţa funcţională de natură constituţională să adopte o ordonanţă de urgenţă pentru reorganizarea, prin transformare, a unei regii autonome în societate pe acţiuni, sens în care trebuie să se pronunţe cu privire la încălcarea art. 1 alin. (4), art. 16 alin. (1) şi (2) şi art. 61 alin. (1) din Constituţie, prin raportare la competenţa Guvernului de a emite ordonanţe de urgenţă, în temeiul art. 115 alin. (4)-(6). 49. Cu privire la competenţa Guvernului de a adopta acte cu caracter normativ cu putere de lege, Curtea s-a pronunţat printro jurisprudenţă vastă, exemplu fiind Decizia nr. 63 din 8 februarie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 145 din 27 februarie 2017, paragraful 88, sau Decizia nr. 68 din 27 februarie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 181 din 14 martie 2017, paragraful 73, în care instanţa constituţională „a statuat că prevederile art. 61 alin. (1) teza a doua din Constituţie conferă Parlamentului calitatea de unică autoritate legiuitoare a ţării, iar, în virtutea acestui monopol legislativ, Parlamentul este singura autoritate publică care adoptă legi. Conceputul de «lege» se defineşte prin raportare la două criterii: cel formal sau organic şi cel material. Potrivit primului criteriu, legea se caracterizează ca fiind un act al autorităţii legiuitoare, ea identificându-se prin organul chemat să o adopte şi prin procedura ce trebuie respectată în acest scop. Această concluzie rezultă din coroborarea dispoziţiilor art. 61 alin. (1) teza a doua din Constituţie, conform cărora «Parlamentul este [...] unica autoritate legiuitoare a ţării» cu prevederile art. 67, 76, 77 şi 78, potrivit cărora Camera Deputaţilor şi Senatul adoptă legi, care sunt supuse promulgării de către Preşedintele României şi care intră în vigoare la trei zile după publicarea lor în Monitorul Oficial al României, dacă în conţinutul lor nu este prevăzută o altă dată ulterioară. Criteriul material are în vedere conţinutul reglementării, definindu-se în considerarea obiectului normei, respectiv a naturii relaţiilor sociale reglementate, sub acest aspect Parlamentul având plenitudine de legiferare". Curtea a subliniat că, „în sistemul constituţional român, regula este aceea că Guvernul nu dispune de dreptul de reglementare primară a relaţiilor sociale, ci doar de a adopta legislaţia secundară. Cu toate acestea, Constituţia instituie prin art. 108 alin. (3) şi art. 115 alin. (1)-(3) competenţa Guvernului de a emite ordonanţe, deci o competenţă normativă derivată dintr-o lege de abilitare, adoptată de Parlament, iar prin dispoziţiile cuprinse în art. 115 alin. (4)-(6), competenţa Guvernului de a emite ordonanţe de urgenţă, în condiţiile prevăzute expres în însăşi norma constituţională" (Decizia nr. 68 din 27 februarie 2017, paragraful 77). 50. „Din punct de vedere material, al conţinutului de drept substanţial, ordonanţele simple sau de urgenţă ale Guvernului au putere de lege, fiind considerate acte de reglementare primară. Prin definiţie, legea, ca act juridic de putere, are caracter unilateral, dând expresie exclusiv voinţei legiuitorului, ale cărei conţinut şi formă sunt determinate de nevoia de reglementare a unui anumit domeniu de relaţii sociale şi de specificul acestuia. Domeniul de incidenţă a reglementării este determinat de legiuitor, ea fiind concepută pentru a fi aplicată unui număr nedeterminat de cazuri concrete, în funcţie de încadrarea lor în ipoteza normelor edictate. În caz contrar, în măsura în care domeniul de incidenţă a reglementării este determinat concret, având în vedere raţiuni intuitu personae, legea are caracter individual, fiind aplicabilă unui singur caz prestabilit fără echivoc, şi, implicit, îşi pierde legitimitatea constituţională, încălcând principiul egalităţii în drepturi a cetăţenilor şi principiul separaţiei puterilor în stat" (Decizia nr. 600 din 9 noiembrie 2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.060 din 26 noiembrie 2005, Decizia nr. 970 din 31 octombrie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 796 din 22 noiembrie 2007, Decizia nr. 494 din 21 noiembrie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 819 din 21 decembrie 2013, Decizia nr. 574 din 16 octombrie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 889 din 8 decembrie 2014, paragraful 21, Decizia nr. 68 din 27 februarie 2017, paragraful 78, sau Decizia nr. 777 din 28 noiembrie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1011 din 20 decembrie 2018, paragraful 24). Curtea a mai arătat că „delegarea legislativă, consacrată expres de Legea fundamentală, presupune o excepţie de la principiul constituţional al separaţiei puterilor în stat şi o derogare de la prevederile art. 61 alin. (1) din Constituţie" (Decizia nr. 68 din 27 februarie 2017, paragraful 88). Prin urmare, „este evident că prin caracterul lor normativ legile şi ordonanţele Guvernului au aplicabilitate generală şi îşi extind efectele asupra unui număr nedeterminat de subiecte vizate de ipoteza normelor" (Decizia nr. 68 din 27 februarie 2017, paragraful 111). 51. Având în vedere cele de mai sus, rezultă că, adoptând ordonanţe de urgenţă, Guvernul exercită o competenţă de legiferare delegată în temeiul art. 115 alin. (4)-(6) din Constituţie. În consecinţă, obiect al ordonanţelor de urgenţă îl pot forma numai acele relaţii sociale care sunt susceptibile, la rândul lor, să fie reglementate prin lege. Or, astfel cum s-a arătat în jurisprudenţa Curţii Constituţionale antereferită, în măsura în care domeniul de incidenţă a legii este determinat concret, dată fiind raţiunea intuitu personae a reglementării, aceasta are caracter individual, ea fiind concepută nu pentru a fi aplicată unui număr nedeterminat de cazuri concrete, în funcţie de încadrarea lor în ipoteza normei, ci de plano într-un singur caz, prestabilit fără echivoc, nu se poate constata decât că „Parlamentul, arogându-şi competenţa de legiferare, în condiţiile, domeniul şi cu finalitatea urmărite, a încălcat principiul separaţiei şi echilibrului puterilor în stat, consacrat de art. 1 alin. (4) din Constituţie, viciu care afectează legea în ansamblu. O lege, adoptată în condiţiile de mai sus, contravine principiului constituţional al egalităţii în drepturi, astfel cum îşi găseşte expresie în art. 16 alin. (1) din Legea fundamentală, având caracter discriminatoriu şi, ca atare, este sub acest aspect în totalitate neconstituţională. De asemenea este încălcat şi art. 16 alin. (2) din Constituţie, într-adevăr, în măsura în care un anumit subiect de drept este sustras, prin efectul unei dispoziţii legale adoptate exclusiv în considerarea lui şi aplicabile numai în ceea ce îl priveşte, incidenţei unei reglementări legale constituind dreptul comun în materie, dispoziţiile legale în cauză nesocotesc principiul constituţional potrivit căruia «nimeni nu este mai presus de lege». Curtea a mai reţinut că acceptarea ideii potrivit căreia Parlamentul îşi poate exercita competenţa de autoritate legiuitoare în mod discreţionar, oricând şi în orice condiţii, adoptând legi în domenii care aparţin în exclusivitate actelor cu caracter infralegal, administrativ, ar echivala cu o abatere de la prerogativele constituţionale ale acestei autorităţi consacrate de art. 61 alin. (1) din Constituţie şi transformarea acesteia în autoritate publică executivă. Or, o astfel de interpretare este contrară celor statuate de Curtea Constituţională în jurisprudenţa sa şi, prin urmare, în contradicţie cu prevederile art. 147 alin. (4) din Constituţie, care consacră obligativitatea erga omnes a deciziilor Curţii Constituţionale" (Decizia nr. 777 din 28 noiembrie 2017, paragraful 25). 52. Având în vedere cele anterior expuse, Curtea constată că înfiinţarea Societăţii Editura Didactică şi Pedagogică - S.A. ca urmare a reorganizării Regiei Autonome „Editura Didactică şi Pedagogică" prin transformare dă expresie unei operaţiuni juridice cu caracter individual, aplicabile, prin definiţie, numai unui singur caz expres determinat, creând o societate cu un singur acţionar supusă regulilor prevăzute de Legea societăţilor nr. 31/1990, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1066 din 17 noiembrie 2004. Astfel, actul normativ face aplicarea dispoziţiilor art. 241 şi 242 din Codul civil, în sensul că dispune încetarea existenţei Regiei Autonome „Editura Didactică şi Pedagogică" şi înfiinţarea Societăţii „Editura Didactică şi Pedagogică", cu transferarea corespunzătoare a drepturilor şi obligaţiilor persoanei juridice care şi-a încetat existenţa (a se vedea art. 1 din ordonanţa de urgenţă). 53. De asemenea, Curtea reţine că, potrivit art. 3 din Legea nr. 15/1990 privind reorganizarea unităţilor economice de stat ca regii autonome şi societăţi comerciale, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 98 din 8 august 1990, regiile autonome sunt persoane juridice şi funcţionează pe bază de gestiune economică şi autonomie financiară, cele de interes naţional înfiinţându-se prin hotărâri de Guvern. Totodată, unităţile economice de interes republican se organizează ca societăţi comerciale prin hotărâre a Guvernului, iar cele de interes local, prin decizia organului administraţiei locale de stat (art. 17 din lege). Potrivit art. 1 alin. (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 30/1997 privind reorganizarea regiilor autonome, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 125 din 19 iunie 1997, „Ministerele de resort şi celelalte autorităţi ale administraţiei publice centrale sau locale sub autoritatea cărora sunt organizate şi funcţionează regii autonome au obligaţia ca, în termen de 90 de zile de la intrarea în vigoare a legii de aprobare a prezentei ordonanţe de urgenţă, să definitiveze programele de reorganizare a regiilor autonome". Pe baza acestor programe, autorităţile administraţiei publice centrale sau locale sub autoritatea cărora îşi desfăşoară activitatea regiile autonome vor dispune, pentru fiecare dintre acestea, măsuri de reorganizare prin acte administrative individuale. Art. 3 alin. (2) prevede ritos că societăţile comerciale rezultate în urma reorganizării regiilor autonome preiau drepturile şi obligaţiile regiilor autonome din transformarea sau divizarea cărora au rezultat, în limitele şi în condiţiile stabilite prin actele administrative individuale de reorganizare. Prin urmare, chiar dacă această ordonanţă de urgenţă priveşte o anumită perioadă în care regiile autonome au fost transformate în societăţi şi un anumit context economic, se observă că transformarea era realizată, în toate cazurile şi în mod exclusiv, printr-un act administrativ individual. 54. Raportând cele de mai sus la cazul de faţă, Curtea constată că Regia Autonomă „Editura Didactică şi Pedagogică" a fost înfiinţată prin Hotărârea Guvernului nr. 645/1991 privind înfiinţarea Regiei Autonome „Editura Didactică şi Pedagogică" pentru editarea manualelor şcolare, a manualelor universitare şi a altor lucrări destinate învăţământului, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 216 din 21 septembrie 1995, rolul de minister de resort revenindu-i Ministerului Educaţiei şi Cercetării Ştiinţifice [art. 1 alin. (2) ]. Prin urmare, reorganizarea sa este o operaţiune cu caracter individual, reglementându-se, aşadar, în acest fel, un singur raport juridic, respectiv transformarea regiei autonome în societate, prima încetându-şi activitatea, iar a doua fiind, astfel, înfiinţată. Or, concretizarea actului juridic al reorganizării, în sens de negotium juris - perfect posibilă - se realizează însă printr-un act administrativ individual, respectiv hotărârea de Guvern, în sens de instrumentum. De asemenea, Curtea reţine că hotărârea de Guvern, potrivit jurisprudenţei Curţii Constituţionale, poate avea atât caracter normativ, cât şi individual (a se vedea şi Decizia nr. 68 din 27 februarie 2017, paragraful 74, sau Decizia nr. 757 din 23 noiembrie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 33 din 15 ianuarie 2018, paragrafele 66 şi 67). Prin urmare, se constată că utilizarea ordonanţelor de urgenţă cu privire la rezolvarea unei situaţii punctuale, precum cea de faţă, este exclusă din punct de vedere constituţional. 55. Se mai reţine că, potrivit art. 191 din Codul civil, persoanele juridice de drept public se înfiinţează prin lege [alin. (1)], iar prin excepţie de la dispoziţiile alin. (1), în cazurile anume prevăzute de lege, persoanele juridice de drept public se pot înfiinţa prin acte ale autorităţilor administraţiei publice centrale sau locale ori prin alte moduri prevăzute de lege [alin. (2)]. În privinţa cauzei de faţă, Curtea constată că societatea constituită, deşi nu dispune de prerogative de putere publică, prestează un serviciu public, situaţie în care îi sunt aplicabile prevederile art. 191 alin. (2) din Codul civil, ceea ce o califică drept o persoană juridică de drept public. În acest sens, Curtea constată că art. 191 alin. (1) din Codul civil se referă la autorităţile şi instituţiile statului [înfiinţarea Guvernului, ministerelor, autorităţilor administrative autonome (spre exemplu, Consiliul Concurenţei), Consiliul Legislativ, Curtea Constituţională etc.], la unităţile administrativ-teritoriale, toate acestea exercitând prerogativele puterii publice, în timp ce alin. 2 al aceluiaşi text legal se referă la operatorii economici, partidele politice etc., respectiv la persoane juridice care sunt calificate de drept public prin prisma scopului şi obiectului lor de activitate, prestând, spre exemplu, un serviciu de interes public/general, administrând bunuri proprietate publică etc. În sensul că societatea nou-creată este o persoană juridică de drept public conform art. 191 alin. (2) din Codul civil, Curtea reţine faptul că aceasta are ca scop îndeplinirea strategiei naţionale privind editarea manualelor şcolare (art. 5 din actul constitutiv), are capital integral de stat (art. 2 din actul constitutiv), acţiunile sale sunt deţinute numai de stat (art. 6 din ordonanţa de urgenţă), care nu poate cesiona nicio acţiune [art. 12 alin. (2) din actul constitutiv, context în care apare ca fiind discutabilă ideea de adunare generală a acţionarilor, reglementată prin art. 7 din ordonanţa de urgenţă, fiind vorba, în speţă, de un singur acţionar] şi este o persoană juridică de interes naţional (art. 2 din actul constitutiv). 56. Prin urmare, înfiinţarea/reorganizarea sau încetarea activităţii unei edituri, precum cea de faţă, se dispune printrun act de reglementare secundară, care se subsumează competenţei autorităţii administraţiei publice centrale. De altfel, o asemenea teză a fost îmbrăţişată şi la momentul adoptării Hotărârii Guvernului nr. 645/1991 prin care a fost înfiinţată Regia Autonomă „Editura Didactică şi Pedagogică"; mai mult, la această teză a achiesat şi legiuitorul delegat care a adoptat ordonanţa de urgenţă ce face obiectul legii de aprobare analizate, întrucât în actul constitutiv al Societăţii „Editura Didactică şi Pedagogică" - S.A., care este anexă la ordonanţa de urgenţă, face parte integrantă din aceasta [art. 2 alin. (1) din ordonanţa de urgenţă] şi beneficiază, astfel, de aceeaşi valoare juridică [art. 57 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 260 din 21 aprilie 2010], se prevede că această societate, în cazul de faţă pe acţiuni, poate fi transformată în alte forme de societăţi, prin hotărâre de Guvern. Şi pentru a da întreaga dimensiune situaţiei create prin adoptarea acestei ordonanţe de urgenţă, art. 7 alin. (6) din cuprinsul acesteia prevede că actul constitutiv al societăţii, care, astfel cum s-a arătat anterior, are rang de lege, se poate modifica prin hotărârea Adunării Generale a Acţionarilor. Astfel, Curtea constată că, potrivit ordonanţei de urgenţă analizate, un act cu rang de lege ar putea fi modificat atât prin hotărâre de Guvern, cât şi prin hotărâre a Adunării Generale a Acţionarilor, ceea ce nu poate fi acceptat din perspectiva rangului şi naturii juridice a actului legislativ. Acest aspect demonstrează că, în realitate, operaţiunea juridică de reorganizare, prin transformare, trebuia realizată printr-un act de reglementare secundară, sfera de relaţii sociale vizate neputând face obiectul legii/ordonanţei de urgenţă. 57. În aceste condiţii, Curtea reţine că, întrucât, potrivit art. 115 alin. (5) din Constituţie, ordonanţa de urgenţă a fost transmisă Parlamentului în vederea dezbaterii şi aprobării, revenea chiar Parlamentului obligaţia de a respinge ordonanţa de urgenţă astfel adoptată, conform art. 115 alin. (7) din Constituţie, din moment ce operaţiunea juridică realizată de către Guvern nu putea forma obiectul legii. 58. Având în vedere cele expuse, Curtea constată că ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 76/2017 încalcă art. 1 alin. (4), art. 16 alin. (1) şi (2) şi art. 61 alin. (1) din Constituţie, prin raportare la competenţa Guvernului de a emite ordonanţe de urgenţă, în temeiul art. 115 alin. (4)-(6), iar legea de aprobare a acesteia încalcă art. 1 alin. (4), art. 16 alin. (1) şi (2), art. 61 alin. (1) şi art. 115 alin. (7) din Constituţie, preluând în mod corespunzător viciile de neconstituţionalitate ale ordonanţei de urgenţă. În acest sens este şi jurisprudenţa Curţii Constituţionale, care stabileşte că viciul de neconstituţionalitate al unei ordonanţe simple sau ordonanţe de urgenţă emise de Guvern nu poate fi acoperit prin aprobarea de către Parlament a ordonanţei respective. Legea care aprobă o ordonanţă de urgenţă neconstituţională este ea însăşi neconstituţională (a se vedea, în acest sens, cu titlu exemplificativ, Decizia nr. 1.008 din 7 iulie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 507 din 23 iulie 2009, Decizia nr. 738 din 19 septembrie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 690 din 8 octombrie 2012, Decizia nr. 55 din 5 februarie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 136 din 25 februarie 2014, sau Decizia nr. 761 din 17 decembrie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 46 din 20 ianuarie 2015, paragraful 29). 59. Având în vedere că o măsură de reorganizare a unei regii autonome nu poate fi adoptată printr-o ordonanţă de urgenţă, rezultă că nu mai este necesară examinarea condiţiilor de adoptare a acesteia, prin raportare în mod exclusiv la dispoziţiile art. 115 alin. (4)-(6) din Constituţie, respectiv dacă a existat o situaţie extraordinară, dacă a existat o urgenţă a adoptării şi dacă aceasta a fost sau nu motivată. De asemenea, nici criticile de neconstituţionalitate intrinsecă aduse, în special art. 4 din ordonanţa de urgenţă, aprobată prin lege, potrivit căruia „Societatea Editura Didactică şi Pedagogică - S.A. are drept scop editarea manualelor şcolare obligatorii conform Legii educaţiei naţionale nr. 1/2011, cu modificările şi completările ulterioare", nu pot fi analizate în acest cadru, întrucât, odată admisă obiecţia de neconstituţionalitate pe motiv că Guvernul nu avea competenţa funcţională de a emite o ordonanţă de urgenţă cu privire la reorganizarea realizată, înseamnă că întreaga reglementare trebuie transpusă într-un act administrativ cu caracter individual, respectiv hotărâre de Guvern, act care, prin definiţie, nu poate aduce modificări sau completări în privinţa actelor normative de reglementare primară în vigoare cu consecinţa creării unui monopol pe piaţa manualelor şcolare, astfel cum susţin autorii obiecţiei de neconstituţionalitate (a se vedea mutatis mutandis Decizia nr. 777 din 28 noiembrie 2017, paragraful 32). 60. Pentru considerentele arătate, în temeiul art. 146 lit. a) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 11 alin. (1) lit. A.a), al art. 15 alin. (1) şi al art. 18 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, cu majoritate de voturi, CURTEA CONSTITUŢIONALĂ În numele legii DECIDE: Admite obiecţia de neconstituţionalitate formulată de un număr de 61, respectiv 50 de deputaţi, şi constată că dispoziţiile Legii pentru aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 76/2017 privind înfiinţarea Societăţii Editura Didactică şi Pedagogică - S.A. ca urmare a reorganizării Regiei Autonome „Editura Didactică şi Pedagogică" prin transformare sunt neconstituţionale. Definitivă şi general obligatorie. Decizia se comunică Preşedintelui României, preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului şi primului-ministru şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I. Pronunţată în şedinţa din data de 19 aprilie 2018. PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE prof. univ. dr. VALER DORNEANU Magistrat-asistent-şef, Benke Károly