DECIZIE Nr. 322 din 26 noiembrie 2002
referitoare la exceptia de neconstitutionalitate a dispozitiilor art. 57 si 96
din Legea administratiei publice locale nr. 215/2001
ACT EMIS DE: CURTEA CONSTITUTIONALA
ACT PUBLICAT IN: MONITORUL OFICIAL NR. 89 din 13 februarie 2003
Costica Bulai - presedinte
Nicolae Cochinescu - judecator
Constantin Doldur - judecator
Kozsokar Gabor - judecator
Petre Ninosu - judecator
Serban Viorel Stanoiu - judecator
Lucian Stangu - judecator
Ioan Vida - judecator
Aurelia Popa - procuror
Mihai Paul Cotta - magistrat-asistent
Pe rol se afla solutionarea exceptiei de neconstitutionalitate a
dispozitiilor art. 96 din Legea nr. 215/2001, exceptie ridicata de Parchetul de
pe langa Curtea Suprema de Justitie in Dosarul nr. 1.027/2002 al Curtii Supreme
de Justitie - Sectia de contencios administrativ.
La apelul nominal raspunde reprezentantul autorului exceptiei, lipsind
celelalte parti, fata de care procedura de citare a fost legal indeplinita.
Curtea dispune a se face apelul si in Dosarul nr. 275C/2002, avand ca
obiect exceptia de neconstitutionalitate a dispozitiilor art. 57 si 96 din
Legea nr. 215/2001, exceptie ridicata de Parchetul de pe langa Curtea Suprema
de Justitie si de Adrian Stoica in Dosarul nr. 1.028/2002 al Curtii Supreme de
Justitie - Sectia de contencios administrativ.
La apelul nominal raspunde reprezentantul Parchetului de pe langa Curtea
Suprema de Justitie, lipsind celelalte parti, fata de care procedura de citare
a fost legal indeplinita.
Curtea, din oficiu, pune in discutie conexarea celor doua dosare.
Reprezentantul Parchetului de pe langa Curtea Suprema de Justitie este de
acord cu conexarea celor doua dosare.
Curtea, in temeiul art. 16 din Legea nr. 47/1992, republicata, raportat la
art. 164 din Codul de procedura civila, dispune conexarea Dosarului nr.
275C/2002 la Dosarul nr. 207C/2002, care este primul inregistrat.
Reprezentantul Ministerului Public pune concluzii de admitere a exceptiei
de neconstitutionalitate, sustinand ca prevederile art. 96 din Legea nr.
215/2001 contravin dispozitiilor art. 16 alin. (2), art. 120 si 121 din Constitutie.
Avocatul Toma Dragomir, reprezentantul autorului exceptiei Adrian Stoica si
al partii Elena Veronica Zamfir-Ciurezu, solicita admiterea exceptiei de
neconstitutionalitate. Se considera ca prevederile legale criticate sunt
neconstitutionale, deoarece creeaza o discriminare intre Consiliul General al
Municipiului Bucuresti si consiliile locale. Astfel, art. 57 din Legea nr.
215/2001 prevede posibilitatea dizolvarii numai pentru consiliile locale. In
aceasta situatie discriminarea este determinata de aplicarea, pentru Consiliul
General al Municipiului Bucuresti, a unui text de lege special care nu
reglementeaza dizolvarea sa, si anume art. 96 din Legea nr. 215/2001, text
inaplicabil in conditiile in care dispozitiile art. 120 din Constitutie se refera
numai la consiliile locale.
CURTEA,
avand in vedere actele si lucrarile dosarului, retine urmatoarele:
Prin incheierile din 18 aprilie 2002 si din 6 iunie 2002, Curtea Suprema de
Justitie - Sectia de contencios administrativ a sesizat Curtea Constitutionala
cu exceptia de neconstitutionalitate a dispozitiilor art. 57 si 96 din Legea
administratiei publice locale nr. 215/2001. Exceptia de neconstitutionalitate a
dispozitiilor art. 96 a fost ridicata de Parchetul de pe langa Curtea Suprema
de Justitie in dosarele nr. 1.027/2002 si nr. 1.028/2002 ale Curtii Supreme de
Justitie, iar exceptia referitoare la neconstitutionalitatea dispozitiilor art.
57 a fost ridicata de Adrian Stoica in Dosarul nr. 1.028/2002 al aceleiasi
instante.
In motivarea exceptiei de neconstitutionalitate autorii acesteia sustin
urmatoarele:
1. In ceea ce priveste dispozitiile art. 57 din Legea nr. 215/2001, Adrian
Stoica invoca incalcarea prevederilor art. 1 alin. (3), art. 15 alin. (2), art.
34, 35, 47, 49, art. 52 alin. (2), "art. 68 lit. b)", art. 85, art.
95 alin. (1), art. 96, 111 si 112 din Constitutie, prin aceea ca "se da
putere discretionara unor functii administrative peste autoritatea unor
persoane alese, invingandu-se principiul potrivit caruia legislativul dispune
si administrativul-executivul aplica".
2. Se sustine de catre Parchetul de pe langa Curtea Suprema de Justitie ca
dispozitiile art. 96 din Legea nr. 215/2001 sunt contrare prevederilor art. 16
alin. (2), art. 120 si 121 din Constitutie.
In dezvoltarea acestei motivari se arata ca, "desi potrivit art. 94
din Legea nr. 215/2001, Consiliul General al Municipiului Bucuresti este
autoritate deliberativa, dizolvarea este expres prevazuta [in art. 95 alin.
(1)] numai pentru consiliile locale ale sectoarelor municipiului
Bucuresti". Aceasta diferenta de reglementare contravine, potrivit
sustinerii autorului exceptiei, dispozitiei constitutionale conform careia
"Nimeni nu este mai presus de lege". Totodata se arata ca, in
conformitate cu prevederile art. 94 din Legea nr. 215/2001, "autoritatile
administratiei publice locale din municipiul Bucuresti, cu caracter
deliberativ, sunt Consiliul General al Municipiului Bucuresti si consiliile
locale ale sectoarelor". Dispozitiile "art. 57 si art. 58 din lege
stabilesc doua cazuri de dizolvare pentru consiliile locale: ineficienta si
inactivitatea", cazuri de dizolvare care "sunt valabile si pentru
consiliile locale ale sectoarelor, potrivit art. 95 alin. (1) din acelasi act
normativ." Or, sustine autorul exceptiei, din "continutul textului
criticat (care reglementeaza doar constituirea, functionarea si atributiile
Consiliului General al Municipiului Bucuresti) nu rezulta ca dizolvarea acestui
organ s-ar putea face dupa reglementarea aplicabila consiliilor locale".
De aceea, "pentru aceleasi considerente, dizolvarea Consiliului General al
Municipiului Bucuresti nu se poate face nici in functie de reglementarea
prevazuta de lege pentru consiliile judetene, autoritati deliberative ale
administratiei publice locale constituite la nivel judetean". Se mai arata
ca, "de altfel, conform art. 111 din lege, consiliul judetean se dizolva
de drept doar pentru motive de inactivitate, respectiv neintrunirea timp de 6
luni consecutive sau de neadoptare a nici unei hotarari in trei sedinte
ordinare consecutive".
In concluzie, autorul exceptiei considera ca "nu se putea dispune
dizolvarea Consiliului General al Municipiului Bucuresti in temeiul art. 96
raportat la art. 57 din Legea nr. 215/2001, texte la care face referire articolul
unic al Hotararii Guvernului nr. 1 din 10 ianuarie 2002".
Curtea Suprema de Justitie - Sectia de contencios administrativ considera
ca exceptia de neconstitutionalitate a dispozitiilor art. 57 si 96 din Legea
nr. 215/2001 este intemeiata.
Potrivit art. 24 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, republicata, incheierea
de sesizare a fost comunicata presedintilor celor doua Camere ale Parlamentului
si Guvernului, pentru a-si exprima punctele de vedere asupra exceptiei de
neconstitutionalitate.
Guvernul apreciaza ca exceptia de neconstitutionalitate a prevederilor art.
96 din Legea nr. 215/2001 este neintemeiata.
In sustinerea acestui punct de vedere se arata ca aceste prevederi legale,
"care cuprind dispozitii referitoare la organizarea, functionarea si
atributiile unei autoritati a administratiei publice locale, nu au nici o
legatura cu art. 16 alin. (2) din Constitutie, inserat in Titlul II din
Constitutie si care se refera la drepturile, libertatile si indatoririle
fundamentale ale cetatenilor". Totodata, Guvernul considera ca textul art.
96 din Legea nr. 215/2001 "este in deplina concordanta cu dispozitiile
cuprinse in alin. (1) si (2) ale art. 120 din Constitutie, iar dispozitiile
alin. (3) ale aceluiasi articol nu au nici o legatura cu cauza dedusa
judecatii, interpretarea acestuia urmand sa se faca in mod sistematic". De
altfel, "legea, in ansamblu, dar si in economia ei, nu cuprinde dispozitii
speciale pentru constituirea, functionarea si atributiile Consiliului General,
fiindu-i aplicabile cele referitoare la consiliile locale in general".
Guvernul mai arata, in punctul sau de vedere, ca "dispozitiile legale
cuprinse in Capitolul II - consiliile locale - sunt, in totalitatea lor,
aplicabile si Consiliului General al Municipiului Bucuresti (daca nu exista o
dispozitie derogatorie pentru aceasta autoritate), inclusiv cele din Sectiunea
a 4-a, referitoare la dizolvarea Consiliului". Astfel, rezulta ca aceste
reglementari nu sunt aplicabile si in cazul consiliilor locale ale sectoarelor
municipiului Bucuresti. Referitor la faptul ca in cuprinsul art. 96 din Legea
nr. 215/2001 nu se mentioneaza in mod expres si dizolvarea Consiliului General
al Municipiului Bucuresti, se apreciaza ca aceasta "este mai degraba o
imperfectiune a legii decat un motiv de neconstitutionalitate". Pe de alta
parte, se arata ca, "daca s-ar accepta argumentul adus de autorul
exceptiei conform caruia Consiliul General al Municipiului Bucuresti nu poate
fi dizolvat nici potrivit normelor referitoare la dizolvarea consiliilor
locale, nici potrivit reglementarii pentru consiliile judetene, ar insemna ca
impotriva acestei autoritati, indiferent de eficienta si activitatea sa, sa nu
se poata lua nici o masura legala, ceea ce este greu de acceptat ca fiind
vointa legiuitorului".
In ceea ce priveste dispozitiile art. 121 din Constitutie invocate, de
asemenea, in motivarea exceptiei de neconstitutionalitate, Guvernul apreciaza
ca acestea "nu au nici o legatura cu prevederile art. 96 din Legea nr.
215/2001, deoarece Consiliul General al Municipiului Bucuresti are - potrivit
dispozitiilor acestei legi - natura juridica a unui consiliu local si nu a
unuia judetean".
Referitor la critica de neconstitutionalitate a art. 57 din Legea nr.
215/2001, Guvernul arata ca textele constitutionale invocate ca fiind incalcate
nu sunt incidente in cauza, avand un cu totul alt obiect de reglementare. Pe de
alta parte, arata Guvernul, propunerea de dizolvare a consiliului local pe care
o face prefectul in conditiile art. 57 alin. (1) din Legea nr. 215/2001
"trebuie apreciata ca o masura pentru a determina intrarea in legalitate a
autoritatii respective si nicidecum ca o supraapreciere a acestuia in raport cu
persoanele alese prin votul cetatenilor, adica cu primarii; sau, dupa caz,
consilierii".
Presedintii celor doua Camere ale Parlamentului nu au comunicat punctele
lor de vedere asupra exceptiei de neconstitutionalitate.
CURTEA,
examinand incheierile de sesizare, punctele de vedere ale Guvernului,
rapoartele intocmite de judecatorii-raportori, sustinerile partilor,
concluziile procurorului, dispozitiile legale criticate raportate la
prevederile Constitutiei, precum si Legea nr. 47/1992, retine urmatoarele:
Curtea Constitutionala a fost legal sesizata si este competenta, potrivit
dispozitiilor art. 144 lit. c) din Constitutie, precum si ale art. 1 alin. (1),
art. 2, 3, 12 si 23 din Legea nr. 47/1992, republicata, sa solutioneze exceptia
de neconstitutionalitate ridicata.
Obiectul exceptiei il constituie dispozitiile art. 57 si 96 din Legea
administratiei publice locale nr. 215 din 23 aprilie 2001, publicata in
Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 204 din 23 aprilie 2001, care au
urmatorul cuprins:
- Art. 57: "(1) Consiliul local poate fi dizolvat daca a adoptat,
intr-un interval de cel mult 6 luni, cel putin 3 hotarari care au fost anulate
de instanta de contencios administrativ prin hotarare judecatoreasca ramasa
definitiva si irevocabila.
(2) Dizolvarea consiliului local se face prin hotarare a Guvernului, la
propunerea motivata a prefectului, bazata pe hotararile judecatoresti ramase
definitive si irevocabile.
(3) Hotararea de dizolvare poate fi atacata de oricare dintre consilieri la
instanta de contencios administrativ, in termen de 10 zile de la data publicarii
acesteia in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I. In acest caz procedura
prealabila prevazuta de lege nu se mai efectueaza, iar introducerea actiunii
suspenda executarea masurii de dizolvare.
(4) Data pentru organizarea alegerii noului consiliu local se stabileste de
Guvern, la propunerea prefectului, in termen de 30 de zile de la expirarea
termenului prevazut la alin. (3) sau, dupa caz, de la pronuntarea unei hotarari
judecatoresti, ramasa definitiva si irevocabila, prin care a fost respinsa actiunea
consilierilor.
(5) Pana la constituirea noului consiliu local primarul, viceprimarul sau,
in absenta acestora, secretarul va rezolva problemele curente ale comunei sau
ale orasului, potrivit competentelor si atributiilor ce ii revin, potrivit legii.";
- Art. 96: "Consiliul General al Municipiului Bucuresti se constituie,
functioneaza si indeplineste atributiile prevazute de dispozitiile prezentei
legi pentru consiliile locale, care se aplica in mod corespunzator."
I. In motivarea exceptiei care are ca obiect dispozitiile art. 57 din Legea
nr. 215/2001 se sustine ca acestea contravin prevederilor constitutionale ale
art. 1 alin. (3) privind statul de drept, art. 15 alin. (2) privind
neretroactivitatea legii, art. 34 privind dreptul de vot, art. 35 privind
dreptul de a fi ales, art. 47 privind dreptul de petitionare, art. 49 privind
dreptul persoanei vatamate de o autoritate publica, art. 52 alin. (2) privind
apararea tarii, art. 68 privind incompatibilitatile pentru deputati si
senatori, art. 85 privind numirea Guvernului, art. 95 alin. (1) privind
suspendarea din functie a Presedintelui Romaniei, art. 96 privind vacanta
functiei de Presedinte al Romaniei, art. 111 privind intrebarile si
interpelarile si art. 112 privind motiunea de cenzura. In esenta, se sustine ca
dispozitiile legale criticate "permit unor persoane numite in functii
administrative - membri ai Guvernului - sa demita persoane alese prin vot
direct si secret, respectiv consilierii Consiliului General al Municipiului
Bucuresti, la propunerea prefectului - un alt functionar numit -, ceea ce este
contrar principiului potrivit caruia legislativul dispune si
administrativul-executivul aplica". In felul acesta, se afirma in
sustinerea exceptiei, "se rastoarna un principiu de drept potrivit caruia
cine poate mai mult poate si mai putin, art. 57 al Legii nr. 215/2001 permitand
neconstitutional celui care poate mai putin sa poata si mai mult". In
aceste conditii "se aduce o restrangere arbitrara asupra puterilor
legislativului de catre o structura subordonata din punctul de vedere al
prevederilor constitutionale prin care organele alese nu pot fi dizolvate prin
acte administrative".
Analizand aceasta critica, Curtea constata ca este neintemeiata. Art. 57
din Legea nr. 215/2001 prevede conditiile si modalitatea in care poate fi
dizolvat consiliul local, posibilitatea consilierilor de a se adresa instantei
de contencios administrativ pentru contestarea hotararii de dizolvare a
consiliului local, organizarea alegerii noului consiliu, precum si persoanele
competente sa rezolve problemele curente pana la constituirea noului consiliul
local. Existenta acestei reglementari este o concludenta aplicare a dispozitiei
constitutionale prevazute de art. 120 alin. (2), potrivit careia consiliile
locale si primarii functioneaza in conditiile legii. Pe de alta parte,
legiuitorul este suveran in a stabili dizolvarea consiliului local, prin
hotarare a Guvernului, la propunerea prefectului, instituind limitele in care
acesta poate functiona. Aceasta hotarare, potrivit dispozitiilor cuprinse la
alin. (3) al art. 57 din lege, poate fi contestata in justitie, ceea ce
corespunde prevederilor art. 21 din Constitutie.
Curtea retine ca sustinerea potrivit careia textul art. 57 din Legea nr.
215/2001 ar incalca dispozitiile art. 1 alin. (3), art. 15 alin. (2), art. 34,
35, 47, 49, art. 52 alin. (2), "art. 68 lit. b)", art. 85, art. 95
alin. (1), art. 96, 111 si 112 din Constitutie este neintemeiata. In realitate
dispozitiile constitutionale invocate nu sunt incidente in cauza.
Cu privire la critica potrivit careia aceste dispozitii legale contravin
principiului constitutional al separatiei puterilor in stat, intrucat
"prevederile art. 57 din Legea nr. 215/2001 permit unor persoane numite in
functii administrative - membri ai Guvernului - demiterea unor persoane alese
prin vot direct si secret, precum consilierii generali, la propunerea
prefectului - un alt functionar numit - care face o propunere motivata
[...]", Curtea constata ca este neintemeiata. Posibilitatea Guvernului de
a dizolva un consiliu local nu are nici o legatura cu principiul separatiei
puterilor in stat. Acest principiu se aplica la nivelul autoritatilor publice
statale, respectiv in raporturile dintre Parlament - puterea legiuitoare -
puterea executiva - Presedintele Romaniei si Guvern - si puterea
judecatoreasca. In cadrul acestor puteri si in raporturile dintre ele se pune
problema colaborarii si a existentei unor contraponderi care sa asigure
echilibrul acestora. Consiliile locale - comunale, orasenesti si municipale -
fac parte din sistemul autoritatilor administratiei publice locale, ca si
primarii, asa cum precizeaza art. 120 alin. (1) din Constitutie, iar nu din
puterea legislativa.
Legea nr. 215/2001, facand aplicarea art. 122 alin. (4) din Constitutie si
a Cartei europene a autonomiei locale, in conditiile in care acorda
autoritatilor administratiei publice locale - consiliilor locale si primariilor
- o larga autonomie, consacra si tutela administrativa, exercitata prin
intermediul prefectului - reprezentantul Guvernului in teritoriu -, care se
realizeaza prin controlul respectarii legii de catre autoritatile
administratiei publice locale, control care poate merge de la acceptarea
actelor emise de aceste autoritati pana la sesizarea instantelor judecatoresti
pentru anularea lor, in cazul actelor ilegale.
II. Prevederile art. 96 din Legea nr. 215/2001 sunt criticate pentru
neconstitutionalitate, sustinandu-se ca acestea incalca dispozitiile art. 16
alin. (2), art. 120 si 121 din Constitutie, care au urmatorul continut:
- Art. 16 alin. (2): "Nimeni nu este mai presus de lege." ;
- Art. 120: "(1) Autoritatile administratiei publice, prin care se
realizeaza autonomia locala in comune si orase, sunt consiliile locale alese si
primarii alesi, in conditiile legii.
(2) Consiliile locale si primarii functioneaza, in conditiile legii, ca
autoritati administrative autonome si rezolva treburile publice din comune si
din orase.
(3) Autoritatile prevazute la alineatul (1) se pot constitui si in
subdiviziunile administrativ-teritoriale ale municipiilor.";
- Art. 121: "(1) Consiliul judetean este autoritatea administratiei
publice pentru coordonarea activitatii consiliilor comunale si orasenesti, in
vederea realizarii serviciilor publice de interes judetean.
(2) Consiliul judetean este ales si functioneaza in conditiile legii."
Critica de neconstitutionalitate cu privire la dispozitiile art. 96 din
Legea nr. 215/2001 se refera, in esenta, la trimiterea pe care textul de lege criticat
o face, in ceea ce priveste constituirea, functionarea si atributiile
Consiliului General al Municipiului Bucuresti, la prevederile aceleiasi legi
care reglementeaza atributiile consiliilor locale, trimitere pe care autorul
exceptiei o considera contrara dispozitiilor constitutionale invocate.
In legatura cu sustinerea autorului exceptiei privind
neconstitutionalitatea prevederilor legale criticate prin raportare la
dispozitiile art. 16 alin. (2) din Constitutie, care intaresc principiul
egalitatii si al nediscriminarii, Curtea constata ca aceste dispozitii
constitutionale nu au nici o legatura cu reglementarile cuprinse la art. 96 din
Legea nr. 215/2001.
Curtea Constitutionala a stabilit, in jurisprudenta sa, ca "atat art.
15 alin. (1), cat si art. 16 alin. (1) din Constitutie privesc drepturi
cetatenesti, garantand egalitatea in drepturi a cetatenilor in fata legii si a
autoritatilor publice, iar nu egalitatea autoritatilor sau a demnitarilor in
fata legii" (Decizia nr. 130 din 13 octombrie 1998, publicata in Monitorul
Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 473 din 9 decembrie 1998). De asemenea,
Curtea retine, din examinarea textului de lege criticat, ca nu se confirma nici
incalcarea dispozitiilor art. 16 alin. (2) din Constitutie, prin situarea
vreuneia dintre autoritatile publice mai presus de lege.
In ceea ce priveste invocarea celorlalte doua texte constitutionale, si
anume art. 120 si 121, considerate a fi incalcate prin norma legala criticata
pentru neconstitutionalitate, Curtea constata ca asa cum rezulta din continutul
lor, aceste articole prevad, la nivel constitutional, bazele organizarii si
functionarii autoritatilor comunale si orasenesti, precum si cele privind
consiliul judetean, fara a reglementa un statut special pentru autoritatile
administratiei publice de la nivelul municipiului Bucuresti. Astfel, din
analiza celor doua texte constitutionale se poate deduce intentia legiuitorului
constituant de a lasa pe seama legii organice aceasta reglementare. Or, tocmai
aceasta s-a si realizat, prin dispozitiile cuprinse in cap. V al Legii nr.
215/2001, intitulat "Administratia publica a municipiului Bucuresti",
capitol in care este cuprins si textul de lege criticat. Unele dispozitii ale
cap. V al Legii nr. 215/2001 cuprind reglementari speciale pentru autoritatile
administratiei publice locale din municipiul Bucuresti, iar alte dispozitii se
limiteaza a face trimitere la texte ale legii care se refera la autoritatile
administratiei publice din orase (de exemplu art. 96 si 97).
Referitor la invocarea unor necorelari dintre diferitele texte ale Legii
administratiei publice locale, Curtea constata ca acestea nu pot forma obiect
al contenciosului constitutional, coordonarea legislativa fiind un atribut
exclusiv al autoritatii legiuitoare.
De asemenea, chiar daca s-ar pune problema unei omisiuni legislative in
cauza, asa cum se sustine prin critica formulata cu privire la art. 96 din
Legea nr. 215/2001, Curtea Constitutionala constata ca nu are competenta de a
"modifica sau completa prevederea legala supusa controlului", aceasta
fiindu-i expres interzisa prin dispozitiile art. 2 alin. (3) din Legea nr.
47/1992, republicata.
Fata de cele de mai sus, in temeiul art. 144 lit. c) si al art. 145 alin.
(2) din Constitutie, precum si al art. 1 - 3, al art. 12, al art. 13 alin. (1)
lit. A.c), al art. 23 si al art. 25 alin. (1) din Legea nr. 47/1992,
republicata,
CURTEA
In numele legii
DECIDE:
Respinge exceptia de neconstitutionalitate a dispozitiilor art. 57 din
Legea nr. 215/2001, exceptie ridicata de Adrian Stoica in Dosarul nr.
1.028/2002 al Curtii Supreme de Justitie - Sectia de contencios administrativ,
si exceptia de neconstitutionalitate a dispozitiilor art. 96 din Legea nr.
215/2001, exceptie ridicata de Parchetul de pe langa Curtea Suprema de Justitie
in dosarele nr. 1.027/2002 si nr. 1.028/2002 ale aceleiasi instante.
Definitiva si obligatorie.
Pronuntata in sedinta publica din data de 26 noiembrie 2002.
PRESEDINTE,
prof. univ. dr. COSTICA BULAI
Magistrat asistent,
Mihai Paul Cotta