ORDIN Nr. 13
din 10 ianuarie 2007
pentru aprobarea
Normelor-cadru privind continutul, forma de prezentare si structura programelor
nationale de sanatate
ACT EMIS DE:
MINISTERUL SANATATII
ACT PUBLICAT IN:
MONITORUL OFICIAL NR. 77 din 1 februarie 2007
Având în vedere prevederile Legii nr. 95/2006 privind
reforma în domeniul sănătăţii, cu modificările şi
completările ulterioare,
în temeiul Hotărârii Guvernului nr. 862/2006 privind
organizarea şi funcţionarea Ministerului Sănătăţii Publice,
văzând Referatul de aprobare al Direcţiei generale
buget şi credite externe nr. 157 din 10 ianuarie 2007,
ministrul sănătăţii publice emite următorul ordin:
Art. 1. - Se aprobă Normele-cadru privind conţinutul,
forma de prezentare şi structura programelor naţionale de sănătate, prevăzute
în anexa care face parte integrantă din prezentul
ordin.
Art. 2. - Direcţiile generale, direcţiile de
specialitate, Agenţia Naţională pentru Programe de Sănătate şi celelalte
instituţii implicate vor duce la îndeplinire prevederile prezentului ordin.
Art. 3. - Prezentul ordin va fi publicat în Monitorul
Oficial al României, Partea I.
Ministrul sănătăţii publice,
Gheorghe Eugen Nicolăescu
ANEXĂ
NORME-CADRU
privind conţinutul, forma de prezentare şi structura
programelor naţionale de sănătate
1. Dispoziţii generale
Potrivit art. 45 din titlul II „Programele
naţionale de sănătate" al Legii nr. 95/2006 privind reforma în domeniul
sănătăţii, cu modificările şi completările ulterioare, Ministerul Sănătăţii
Publice asigură proiectarea şi coordonarea realizării programelor naţionale de
sănătate, în acord cu politicile şi strategiile naţionale de sănătate.
In acelaşi act normativ la titlul VIII „Asigurările
sociale de sănătate", la art. 241 se prevede că Ministerul Sănătăţii
Publice proiectează, implementează şi coordonează programe naţionale de
sănătate, în scopul realizării obiectivelor politicii de sănătate publică, cu
participarea instituţiilor cu răspundere în domeniul realizării politicii
sanitare a statului; la art. 242 alin. (1) se precizează că Ministerul
Sănătăţii Publice organizează împreună cu Casa Naţională de Asigurări de
Sănătate licitaţii la nivel naţional şi alte proceduri de achiziţii publice
pentru achiziţionarea medicamentelor şi materialelor specifice pentru consumul
în spitale şi în ambulatoriu, în vederea realizării programelor naţionale
curative de sănătate, iar conform alin. (3) al aceluiaşi articol, Casa
Naţională de Asigurări de Sănătate poate achiziţiona servicii medicale,
medicamente şi materiale sanitare şi dispozitive medicale aferente programelor
naţionale curative de sănătate şi tratamentelor ambulatorii.
2. Caracteristicile sistemului bugetar bazat pe
programe şi rezultate
Scopul procesului bugetar este de a aloca resursele
publice în vederea realizării anumitor obiective economice şi sociale. Deoarece
aceste resurse sunt limitate, este necesară o selecţie a priorităţilor
Ministerului Sănătăţii Publice prin prezentarea nivelului performanţelor
fiecărei priorităţi.
Metodele de dimensionare a veniturilor şi cheltuielilor
bugetare prezintă importanţă deosebită pentru politica guvernamentală şi pentru
gestiunea finanţelor publice, în general. Pentru determinarea cuantumului
veniturilor şi cheltuielilor bugetare, în practica financiară se folosesc
metode clasice, dar şi metode moderne care presupun folosirea tehnicilor de
previziune şi ale analizei macroeconomice şi care permit evidenţierea
impactului economic, social şi politic al opţiunilor privind procurarea
resurselor şi efectuarea cheltuielilor, pe perioade mai lungi.
O astfel de metodă este bugetizarea pe bază de
programe, care a schimbat principiile de alocare a
cheltuielilor publice.
Adoptarea acesteia presupune, pe lângă schimbările de
tehnici şi tactici bugetare, o serie de operaţiuni care necesită luarea de decizii atât la nivel
guvernamental, cât şi instituţional.
Avantajele acestui sistem constau în:
a) modernizarea procesului bugetar şi alinierea la
standardele internaţionale în acest domeniu;
b) corelarea activităţilor cu obiectivele şi
principiile cuprinse în Programul de guvernare şi în alte documente programatice;
c) creşterea responsabilităţii în selectarea
priorităţilor şi alocarea fondurilor bugetare în domeniul de activitate
coordonat;
d) utilizarea eficientă a resurselor prin
posibilitatea efectuării unor analize cost/beneficii, eliminându-se astfel
ineficienta şi risipa;
e) creşterea transparenţei bugetului, în sensul că
oferă informaţii nu numai asupra modului de utilizare a fondurilor publice, dar
şi asupra rezultatelor cheltuirii acestora;
f) informaţii corecte şi concrete asupra eficienţei cu
care este cheltuit banul public;
g) informarea mai bună şi mai completă a factorilor de
decizie în domeniul politicilor bugetare şi sectoriale;
h) crearea unei valoroase baze de date în evoluţie
istorică, specifică fiecărei instituţii şi activităţi.
3. Concepte şi
definiţii utilizate în bugetizarea pe programe
3.1. Bugetizarea pe programe se înscrie într-un cadru
mai larg, pornind de la strategia de guvernare, care este definită ca un proces
de planificare pe termen lung, orientat spre viitor, prin care se stabilesc
scopuri şi modalităţi concrete de atingere a lor.
Strategia de guvernare include obiective şi strategii
multianuale care sunt avute în vedere la elaborarea bugetelor anuale şi la
fundamentarea cererilor de fonduri bugetare.
3.2. Strategia de guvernare
cuprinde atât elemente cu caracter general, la nivel de Guvern, cât şi elemente
specifice fiecărui sector de activitate, astfel:
a) misiunea - raţiunea
de a fi a sectorului respectiv; identifică ceea ce fac, de ce şi pentru cine.
De exemplu: misiunea Ministerului Sănătăţii Publice este elaborarea politicii
generale în domeniul sănătăţii;
b) filosofia - expresia
valorilor şi principiilor fundamentale care conduc la îndeplinirea misiunii. De
exemplu: Ministerul Sănătăţii Publice acţionează în concordanţă cu cele mai
înalte standarde ale eticii, eficienţei şi transparenţei. Asigurarea stării de
sănătate a populaţiei ţării este abordată cu simţ de responsabilitate, în acord
cu prevederile constituţionale şi legale în acest domeniu;
c) evaluarea factorilor
interni şi externi - factorii interni şi externi
care pot influenţa activitatea Ministerului Sănătăţii Publice; evoluţia,
condiţiile, oportunităţile şi obstacolele care influenţează dezvoltarea
fiecărui element al strategiei. De exemplu: factori externi: condiţii
economice, modificări în numărul populaţiei, progresul tehnologic, modificări
geografice; factori interni: politici manageriale, constrângeri bugetare,
structura organizatorică, de personal, proceduri operaţionale, percepţia
publică;
d) scop - ţel general
spre care instituţia îşi direcţionează eforturile, în concordanţă cu planul
strategic şi cu priorităţile stabilite. Scopurile au caracteristici calitative
şi măsurabile, dar nu sunt cuantificate; reprezintă provocări pentru Ministerul
Sănătăţii Publice, dar trebuie să fie realiste, astfel încât să poată fi îndeplinite;
scopurile se aliniază priorităţilor. De exemplu: realizarea efectivă a
accesului egal al cetăţenilor la îngrijirile sanitare de bază, creşterea calităţii vieţii prin
îmbunătăţirea calităţii şi siguranţei actului medical, apropierea de
indicatorii de sănătate şi demografici ai ţărilor civilizate, concomitent cu
scăderea patologiei specifice ţărilor subdezvoltate;
e) obiective - instrumente
prin care Ministerul Sănătăţii Publice îşi defineşte acţiunile pe termen lung
pentru realizarea scopului propus. In formularea lor accentul se pune pe
rezultatele activităţii la finele unei perioade determinate. Legate direct de
scopuri, obiectivele sunt măsurabile şi constituie bilanţuri în timp ale
intenţiilor. Ministerul Sănătăţii Publice poate avea mai multe obiective pentru
un scop, iar acestea trebuie înscrise în ordinea priorităţilor, începând cu
acelea care au cea mai mare importanţă şi impact. De exemplu: îmbunătăţirea
permanentă a stării de sănătate a populaţiei ţării; prevenirea şi combaterea
practicilor care dăunează sănătăţii; educarea populaţiei în scopul evitării
îmbolnăvirilor; formarea şi specializarea resurselor umane din sectorul
sanitar;
f) performanţe (rezultate)
- rezultatul final,
impactul sau efectul unei acţiuni ori politici, legat direct de scop şi
obiective. Acestea măsoară gradul de îndeplinire a obiectivelor, precum şi
beneficiile publice derivate din acestea; oferă posibilitatea luării unei
decizii în legătură cu acţiunile viitoare ale Ministerului Sănătăţii Publice.
Performanţele se exprimă în procente sau rate. De exemplu: incidenţa bolilor
transmisibile, creşterea procentului de pacienţi testaţi pentru depistarea
precoce a afecţiunilor oncologice, reducerea mortalităţii materne prin avort
etc.
4. Structura şi conţinutul
programelor
4.1. Programul, concept-cheie
în bugetizarea pe programe, este o acţiune sau un ansamblu coerent de acţiuni
proiectate pentru a realiza un obiectiv sau un set de obiective definite,
pentru care sunt stabiliţi indicatori de program care să evalueze rezultatele
ce vor fi obţinute, în limitele de finanţare aprobate.
In selectarea programelor trebuie să se pornească de
la:
a) presupunerea că prin implementarea programului vor
fi îndeplinite obiectivele;
b) anticiparea costurilor şi a beneficiilor;
c) existenţa unei baze legale pentru efectuarea
cheltuielilor respective;
d) posibilitatea aplicării lor.
4.2. Scopul este un
ţel general spre care Ministerul Sănătăţii Publice îşi direcţionează
eforturile, în concordanţă cu strategia de guvernare şi cu priorităţile
stabilite, şi trebuie să răspundă următoarelor deziderate:
a) să fie în concordanţă cu măsurile propuse în
Programul de guvernare şi în alte documente programatice;
b) să derive dintr-o evaluare a factorilor interni şi
externi şi să răspundă acestora;
c) să exprime clar direcţiile de acţiune ale
Ministerului Sănătăţii Publice;
d) să reflecte priorităţile Ministerului Sănătăţii
Publice. Scopurile se pot diversifica sau modifica de
la un an la altul, în funcţie de condiţiile economice,
financiare şi sociale.
4.3. Obiectivele sunt
instrumente prin care Ministerul Sănătăţii Publice îşi defineşte acţiunile pe
termen lung în vederea realizării scopului propus şi trebuie să aibă
următoarele caracteristici:
a) să determine progresele înregistrate de Ministerul
Sănătăţii Publice în îndeplinirea scopului;
b) să fie realiste şi posibil de îndeplinit;
c) să descrie clar rezultatul specific ce se aşteaptă
şi orizontul de timp.
4.4. Indicatorii de
rezultate (performanţă) exprimă rezultatul final,
impactul sau efectul unei acţiuni ori politici şi cu ajutorul lor se măsoară
performanţele şi beneficiile publice obţinute din cheltuirea fondurilor
publice. Se exprimă, de obicei, în procente sau în rate şi trebuie să
îndeplinească următoarele condiţii:
a) să fie relevanţi, logici şi în concordanţă directă
cu scopul şi cu obiectivele Ministerului Sănătăţii Publice;
b) să fie corecţi şi să se bazeze pe informaţii
valabile şi verificabile;
c) impactul să justifice costurile;
d) să permită comparaţii;
e) să conducă la concluzii corecte, dând
posibilitatea luării de decizii corecte asupra acţiunilor viitoare ale
Ministerului Sănătăţii Publice.
4.5. Indicatorii fizici reprezintă bunurile şi serviciile furnizate de Ministerul Sănătăţii
Publice, precum şi alţi factori implicaţi în realizarea programelor, exprimate
numeric sau cantitativ, şi trebuie să răspundă următoarelor cerinţe:
a) să fie corecţi, verificabili şi să fie furnizaţi pe
bază de continuitate;
b) să fie în directă corelaţie cu programele;
c) să reflecte cantitatea şi să poată fi comensuraţi
prin costuri unitare;
d) termenii în care sunt definiţi să fie clari şi uşor
de înţeles chiar şi de către persoanele neavizate.
4.6. Indicatorii de
eficienţă reprezintă costul pe unitate asociat cu
indicatorii fizici şi de rezultate şi exprimă eficienţa, reflectând schimbările
la nivelul rezultatelor. Măsura eficienţei este, în general, exprimată în
costuri/unitate de produs, serviciu sau timp.
Indicatorii de eficienţă trebuie să răspundă următoarelor
deziderate:
a) să exprime aspectele cele mai semnificative ale
eficienţei;
b) să fie corecţi şi verificabili pentru perioadele de
timp la care se referă şi să existe surse continue de date;
c) să reflecte schimbările în nivelul rezultatelor;
d) să ofere informaţii relevante care să justifice
costul colectării şi stocării datelor;
e) termenii utilizaţi să fie clari, astfel încât şi
cei nefamiliarizaţi să îi înţeleagă.
4.7. Un program trebuie să cuprindă în mod
obligatoriu următoarele informaţii:
a) denumirea instituţiei;
b) denumirea programului;
c) prioritatea sau documentul din care reiese aceasta;
d) descriere succintă, obiective, activităţi;
e) data de începere şi data de închidere, dacă este
cazul;
f) finanţarea (total, din care pe surse: bugetul de
stat, bugetul Fondului naţional unic de asigurări sociale de sănătate, credite
externe, surse externe nerambursabile, venituri proprii, donaţii şi
sponsorizări, alte surse);
g) indicatori (fizici, de eficienţă şi de rezultate).
4.8. Din bugetul Ministerului Sănătăţii Publice se
pot asigura sursele de finanţare pentru următoarele categorii de programe:
a) programe suport pentru funcţionare;
b) programe ale căror rezultate sunt comensurabile
prin indicatori de eficienţă.
Programele se întocmesc în cadrul capitolului
„Sănătate" sau, după caz, în cadrul unui subcapitol bugetar (programe
sectoriale). Din punct de vedere economic, prin programul
suport se finanţează, conform clasificaţiei bugetare,
cheltuieli de personal, bunuri şi servicii, transferuri, dobânzi, subvenţii,
transferuri între unităţi ale administraţiei publice (curente şi de capital),
alte transferuri, cheltuieli de capital, rambursări de credite, iar prin
programele de sănătate, cheltuielile specifice.
5. Etapele de elaborare a programului
Procesul de elaborare a unui program parcurge
următoarele etape:
5.1. identificarea problemei, care presupune analiza
tuturor situaţiilor ce necesită intervenţia statului şi finanţare bugetară. Se
stabilesc apoi scopul, obiectivele specifice, precum şi măsurile de evaluare a
progresului în îndeplinirea acestora;
5.2. analiza şi identificarea unor alternative de
abordare a programului, care presupun selectarea celor mai bune şi eficiente
modalităţi de îndeplinire a cerinţelor;
5.3. decizia de stabilire a programelor pe baza unor
analize, efectuate anterior, astfel încât alegerea activităţilor să fie cât mai
adecvată, raţională şi fezabilă;
5.4. construirea bugetului şi stabilirea alocaţiilor
bugetare pentru fiecare program într-o manieră cât mai realistă şi bazată pe
priorităţile Ministerului Sănătăţii Publice;
5.5. implementarea programului şi urmărirea ca acesta
să producă rezultatele scontate în intervalul de timp
proiectat;
5.6. evaluarea, care presupune compararea periodică a
rezultatelor obţinute cu planul sau cu sumele utilizate, pentru a se urmări în
ce măsură sunt realizate scopurile şi obiectivele programului. Evaluările se
fac de către Ministerul Sănătăţii Publice, care poate opera schimbări în
funcţie de rezultatele obţinute.
In afara celor menţionate mai sus, Ministerul Sănătăţii
Publice trebuie să aibă în vedere următoarele:
a) selectarea priorităţilor corespunzător scopurilor
şi obiectivelor sale;
b) stabilirea criteriilor de evaluare care, în
principal, trebuie să ţină seama de: complexitatea activităţilor; mărimea
segmentului de populaţie căreia i se adresează; operaţiunile specifice ce se
vor efectua în cadrul programului; costul mediu/operaţiune, acţiune sau
persoană; influenţa factorilor externi sistemului în care se desfăşoară
programul; modificările intervenite faţă de anul precedent.
6. Programele naţionale
finanţate din bugetul Ministerului Sănătăţii Publice şi din bugetul Fondului
naţional unic de asigurări sociale de sănătate
6.1. Programele naţionale de sănătate reprezintă un
ansamblu de acţiuni organizate în scopul evaluării, prevenirii, tratamentului
şi controlului bolilor cu impact major asupra stării de sănătate a populaţiei.
Programele naţionale de sănătate cuprind programe naţionale de evaluare,
profilactice şi cu scop curativ.
6.2. Ministerul Sănătăţii Publice asigură proiectarea
şi coordonarea realizării programelor naţionale de sănătate, în acord cu
politicile şi cu strategiile de sănătate.
6.3. Programele de sănătate sunt programe elaborate şi
derulate în mod distinct sau în comun de Ministerul Sănătăţii Publice şi de
Casa Naţională de Asigurări de Sănătate, după caz. Aceste programe se
finanţează din sumele alocate Ministerului Sănătăţii Publice de la bugetul de
stat, din veniturile proprii ale acestuia, din bugetul Fondului naţional unic
de asigurări sociale de sănătate şi din transferuri efectuate din bugetul
Ministerului Sănătăţii Publice către bugetul Fondului naţional unic de
asigurări sociale de sănătate.
6.4. Casa Naţională de Asigurări de Sănătate asigură
organizarea şi monitorizarea programelor naţionale de sănătate cu scop curativ
finanţate din bugetul Fondului naţional unic de asigurări sociale de sănătate,
potrivit domeniilor prioritare de acţiune şi strategiei programelor naţionale
de sănătate pe termen scurt, mediu şi lung stabilite de Ministerul Sănătăţii
Publice.
6.5. Sumele alocate programelor naţionale de sănătate
sunt aprobate anual prin legea bugetului de stat.
6.6. Programele naţionale de sănătate se aprobă prin
hotărâre a Guvernului, la propunerea Ministerului Sănătăţii Publice, în care
sunt cuprinse obiectivele anuale, structura programelor şi necesarul de
resurse.
6.7. Ministerul Sănătăţii Publice şi Casa Naţională
de Asigurări de Sănătate elaborează norme tehnice de realizare a programelor
naţionale de sănătate, care se aprobă prin ordin al ministrului sănătăţii
publice, prin ordin al preşedintelui Casei Naţionale de Asigurări de Sănătate
sau prin ordin comun, după caz.
6.8. Obiectivele programelor naţionale de sănătate
sunt:
a) rezolvarea cu prioritate a problemelor de sănătate,
în conformitate cu Strategia naţională de sănătate;
b) utilizarea eficientă a resurselor alocate pentru
îndeplinirea obiectivelor şi indicatorilor aprobaţi;
c) fundamentarea programelor pe nevoile populaţiei,
evidenţiate din date obiective;
d) asigurarea concordanţei cu politicile, strategiile
şi recomandările instituţiilor şi organizaţiilor internaţionale în domeniu.
6.9. Proiectarea şi realizarea programelor naţionale
de sănătate se efectuează de către Agenţia Naţională pentru Programe de
Sănătate, care funcţionează în structura Ministerului Sănătăţii Publice.
Organizarea şi funcţionarea acestei agenţii, modalităţile concrete de
îndeplinire a atribuţiilor prevăzute de lege, instituţiile cu care colaborează sunt aprobate prin ordin al ministrului
sănătăţii publice, elaborat în acest sens.
6.10. Din bugetul Ministerului Sănătăţii Publice se
asigură sursele de finanţare pentru următoarele categorii de programe:
a) programe de sănătate ale căror rezultate sunt
comensurabile prin indicatori de eficienţă, corespunzător domeniilor
prioritare;
b) program suport pentru funcţionare: Programul de
administraţie sanitară.
6.11. Derularea programelor naţionale de sănătate
finanţate de la bugetul de stat se realizează de către instituţiile direct
subordonate Ministerului Sănătăţii Publice (autorităţi de sănătate publică,
institute medicale şi de sănătate publică), precum şi de unităţile sanitare
selectate pe baza criteriilor elaborate de Ministerul Sănătăţii Publice.
6.12. Sumele alocate programelor naţionale de sănătate
din bugetul Fondului naţional unic de asigurări sociale de sănătate sau, după
caz, din bugetul Ministerului Sănătăţii Publice sunt destinate asigurării, în
spital şi în ambulatoriu, a unor medicamente şi materiale sanitare specifice
unor boli cu consecinţe grave asupra stării de sănătate a populaţiei.
6.13. Sumele aferente
programelor naţionale de sănătate se cuprind în bugetele de venituri şi
cheltuieli ale unităţilor sanitare prin care acestea se derulează, se aprobă
odată cu acestea şi se utilizează potrivit destinaţiilor stabilite.
Unităţile respective au obligaţia gestionării eficiente
a mijloacelor materiale şi băneşti şi a organizării evidenţei contabile a cheltuielilor
pentru fiecare program şi pe subdiviziunile clasificaţiei bugetare, atât pentru
bugetul aprobat, cât şi în execuţie.