DECIZIE   Nr. 139*) din 14 decembrie 1994

cu privire la constitutionalitatea Legii pentru aprobarea Ordonantei Guvernului nr. 50 din 12 august 1994 privind instituirea unei taxe de trecere a frontierei in vederea constituirii unor resurse destinate protectiei sociale

ACT EMIS DE: CURTEA CONSTITUTIONALA

ACT PUBLICAT IN: MONITORUL OFICIAL  NR. 353 din 21 decembrie 1994

    *) Numerotarea corectata conform rectificarii publicate in Monitorul Oficial, Partea I, nr. 4 din 12 ianuarie 1995.

    Potrivit art. 20 alin. 2 din Legea nr. 47/1992, decizia a fost inaintata Camerei Deputatilor si Senatului pe data de 15.12.1994, in scopul deschiderii procedurii prevazute de art. 145 alin. 1 din Constitutie.

    Curtea Constitutionala a fost sesizata, la data de 30 noiembrie 1994, de catre 28 de senatori, si anume: domnii Gabor Menyhert Hajdu, Gheorghe Frunda, Voicu Valentin Glodean, Mihail Iurcu, Andrei Tugulea, Tiberiu Vladislav, Valentin Corneliu Gabrielescu, Ioan-Paul Popescu, Emilian Buzica, Alexandru Paleologu, Constantin Moiceanu, doamna Maria Matilda Tetu, domnii Emil Tocaci, Ion Manea, Vasile Vetisanu, Petre Constantin Buchwald, Lajos Magyari, Denes Seres, Iosif Csapo, Gabor Kozsokar, Tanase Tavala, Constantin-Ticu Dumitrescu, Radu Vasile, Sorin-Adrian Vornicu-Nichifor, Dan-Constantin Vasiliu, Ovidiu-Corneliu Popescu, Sabin Ivan si Ion Paun Otiman in legatura cu neconstitutionalitatea Legii pentru aprobarea Ordonantei Guvernului nr. 50 din 12 august 1994.
    De asemenea, la data de 2 decembrie 1994, Curtea Constitutionala a mai fost sesizata de catre 66 de deputati, si anume: domnii Karoly Kerekes, Iuliu Vida, Zoltan Szilagyi, Matei Barna Elek, Gheorghe Tokay, Ladislau Borbely, Jolt Zoltan Fekete, Francisc Pecsi, Alexandru Sassu, doamnele Paula-Maria Ivanescu, Rada Istrate, domnii Victor Bostinaru, Adrian Severin, Petre Roman, Ioan Adrian Vilau, Dumitru Calance, Cristian Radulescu, Gheorghe Tarna, Teodor Luputiu, Mihai Chiriac, Emil Boros, Constantin Arhire, Viorel Lixandroiu, Vasile Nistor, Ion Gurau, Teodor Moldovan, Ilie Stefan, Alexandru Brezniceanu, Otto-Ernest Weber, Sergiu George Rizescu, Teodor Vintilescu, Ion Berciu, Iosif Alfred Mazalik, Ioan Muresan, Sorin Victor Lepsa, Mircea Ioan Popa, Ion Hui, Constantin Ionescu, Remus-Constantin Opris, Alexandru Simionovici, Aurelian Paul Alecu, Mircea-Mihai Munteanu, Ion Cornita, Gheorghe Comanescu, Costel Paunescu, Radu Livezeanu, Ion Dinu, Razvan Dobrescu, Valentin Argesanu, Petre Dugulescu, Gabriel Tepelea, doamna Teodora Bertzi, domnii Corneliu Dorin Gavaliugov, Ervin Zoltan Szekely, Imre Andras, Valentin Iuliano, Varujan Vosganian, Slavomir Gvozdenovici, Emeric Feric, Anton Nicolau, Constantin-Romeo Dragomir, Calin Emil Anastasiu, Alexandru Konya, Zsolt Szilaghyi, George Iulian Stancov si Petru Burca cu privire la neconstitutionalitatea aceleiasi legi.
    Curtea Constitutionala, in temeiul art. 3 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, constata ca este competenta sa solutioneze cele doua sesizari care s-au inaintat cu respectarea prevederilor art. 144 lit. a) din Constitutie si ale art. 17 alin. (1) din Legea nr. 47/1992.
    In sesizarea grupului de senatori se arata ca prin Decizia nr. 71/1993 Curtea Constitutionala a statuat ca, intrucat taxa pentru trecerea frontierei era destinata platii ajutoarelor de incalzire, ea era constitutionala pana la implinirea termenului de plata a acestor ajutoare, dupa aceasta data taxa constituind "exclusiv un impediment de ordin financiar care greveaza dreptul la libera circulatie, care nu se incadreaza in nici una dintre ipotezele prevazute de art. 49 din Constitutie". De aceea, se considera ca Ordonanta Guvernului nr. 50/1994, aprobata prin legea ce face obiectul sesizarii, "a ignorat, pur si simplu, pozitia Curtii Constitutionale, reinstaurand o taxa permanenta de care conditioneaza exercitarea unui drept fundamental al cetateanului", desi in decizia sus-mentionata se precizase ca "o asemenea modalitate nu poate avea caracter de principiu". De asemenea, se considera ca instituirea taxei este contrara prevederilor art. 25 din Constitutie ce garanteaza dreptul la libera circulatie, cat si ale art. 49 din Constitutie, intrucat nu se incadreaza in nici una dintre ipotezele limitativ prevazute de alin. (1) al acestui articol. Din alt punct de vedere, al reglementarilor internationale privind drepturile omului, se apreciaza ca instituirea taxei de trecere a frontierei este contrara art. 13 alin. 2 din Declaratia Universala a Drepturilor Omului si art. 2 pct. 2 al Protocolului nr. 4 la Conventia pentru apararea drepturilor omului si a libertatilor fundamentale. Totodata, se considera ca instituirea taxei respective este contrara Actului final al Conferintei pentru securitate si cooperare in Europa, semnat la Helsinki in anul 1975, Documentului final al Reuniunii de la Madrid pentru securitate si cooperare in Europa si Documentului final al Reuniunii de la Viena a reprezentantilor statelor participante la Conferinta pentru securitate si cooperare in Europa. In ce priveste posibilitatea Guvernului de a corecta periodic taxa, se apreciaza ca aceasta va ingreuna si mai mult exercitarea dreptului la libera circulatie, contrar prevederilor art. 49 din Constitutie.
    In sesizarea grupului de deputati se arata, in esenta, ca legea sus-mentionata este neconstitutionala, intrucat taxa de trecere a frontierei constituie un impediment de ordin financiar "care greveaza dreptul la libera circulatie" in contradictie cu prevederile art. 25 alin. (1) din Constitutie, potrivit caruia dreptul la libera circulatie in tara si in strainatate este garantat, precum si cu Declaratia Universala a Drepturilor Omului, pactele si tratatele internationale privitoare la aceste drepturi, potrivit carora statele semnatare si-au asumat obligatia de a usura circulatia internationala a persoanelor. De asemenea, se considera ca legea contravine si art. 53 alin. (2) din Constitutie, potrivit caruia sistemul de impuneri trebuie sa asigure "asezarea justa a sarcinilor fiscale". In alta ordine de idei se considera ca, potrivit art. 7 din ordonanta, taxa este destinata finantarii unor masuri de protectie sociala existente si pana in prezent, cu resurse asigurate din bugetul de stat, si nicidecum unor noi masuri care ar justifica contributia populatiei prin noi taxe, astfel cum a fost cazul dispozitiei legale ce a facut obiectul Deciziei Curtii Constitutionale nr. 71/1993, prin care s-a statuat ca o asemenea taxa nu poate avea un "caracter de principiu", ci numai "pentru instituirea unei masuri de protectie in temeiul art. 43 alin. (1) din Constitutie".
    In temeiul art. 19 din Legea nr. 47/1992, sesizarile au fost comunicate presedintilor celor doua Camere ale Parlamentului si Guvernului, care nu au comunicat punctele lor de vedere.
    Intrucat cele doua sesizari privesc neconstitutionalitatea aceleiasi legi, s-a procedat la conexarea lor, pronuntandu-se decizia de fata.

    CURTEA CONSTITUTIONALA,
avand in vedere cele doua sesizari de neconstitutionalitate primite, legea ce face obiectul controlului de constitutionalitate, prevederile Constitutiei si ale Legii nr. 47/1992, retine urmatoarele:
    In esenta, motivele de neconstitutionalitate invocate in cele doua sesizari privesc aspecte legate de reglementarile internationale referitoare la drepturile omului si aspecte legate de incidenta art. 49 alin. (1) si art. 53 alin. (2) din Constitutie.
    Referitor la reglementarile internationale privind drepturile omului, motivele invocate se intemeiaza pe prevederile art. 20 din Constitutie, potrivit carora dispozitiile referitoare la drepturile si libertatile fundamentale trebuie interpretate si aplicate in concordanta cu Declaratia Universala a Drepturilor Omului si cu pactele si tratatele internationale la care Romania este parte, ce au ca obiect aceste drepturi, iar in caz de neconcordanta intre pactele sau tratatele respective si legile interne, prioritatea o au reglementarile internationale.
    In sesizarea grupului de senatori se sustine ca instituirea taxei ar fi contrara art. 13 alin. 2 din Declaratia Universala a Drepturilor Omului, potrivit caruia "orice persoana are dreptul de a parasi orice tara, inclusiv a sa, si de a reveni in tara sa".
    Acest motiv de neconstitutionalitate nu poate fi retinut, intrucat numai prohibirea dreptului de libera circulatie ar fi contrara prevederii respective. Or, asa cum se precizeaza in insasi sesizarea grupului de senatori, ca si, de altfel, in aceea a grupului de deputati, instituirea taxei reprezinta un impediment de ordin financiar in exercitarea dreptului de libera circulatie, nu o interdictie.
    De asemenea, in sesizarea grupului de senatori se sustine ca instituirea taxei ar fi contrara "literei si spiritului" documentelor de la Helsinki, Madrid si Viena referitoare la securitatea si cooperarea europeana, fara insa a se preciza in ce sens sau cu referire la ce prevedere a acestor documente se vadeste contrarietatea.
    Este de observat, insa, ca aceste documente internationale nu au semnificatia unor tratate sau pacte privind drepturile omului si ca numai Declaratia Universala a Drepturilor Omului a fost incorporata, prin art. 20 alin. (1) din Constitutie, in dreptul intern, in sensul ca orice prevedere legala trebuie interpretata si aplicata in concordanta cu prevederile sale. De aceea, nici aceasta critica nu poate constitui un motiv de neconstitutionalitate.
    In sesizarea grupului de deputati se sustine ca orice masura de ingreunare - inclusiv de ordin financiar - a "contactelor umane internationale" ar fi contrara prevederilor din reglementarile internationale si, deci, neconstitutionala. Potrivit insa pct. 3 din Protocolul nr. 4 la Conventia pentru apararea drepturilor omului si libertatilor fundamentale, dreptul la libera circulatie poate fi restrans prin lege pentru motivele limitativ mentionate in acea prevedere. De aceea, o masura restrictiva, in situatia in care se incadreaza in acele prevederi, nu poate fi considerata ca fiind contrara reglementarilor internationale referitoare la drepturile omului, astfel incat motivul invocat, ce nu face nici o distinctie din acest punct de vedere, nu poate fi retinut ca justificand neconstitutionalitatea taxei.
    In fine, in sesizarea grupului de senatori se considera ca instituirea taxei este contrara insesi prevederilor pct. 3 din Protocolul nr. 4 la conventia sus-mentionata, ratificata de tara noastra, potrivit carora dreptul la libera circulatie in alta tara poate fi restrans numai prin lege, daca aceasta masura este necesara, intr-o societate democratica, pentru securitatea nationala, siguranta publica, mentinerea ordinii publice, prevenirea faptelor penale, protectia sanatatii sau a moralei ori pentru protejarea drepturilor si libertatilor altora.
    In sesizare nu se precizeaza motivele pentru care instituirea taxei este contrara acestor prevederi. Este, insa, de mentionat ca prevederilor pct. 3 din Protocolul nr. 4 la conventia sus-mentionata le corespund dispozitiile art. 49 alin. (1) din Constitutie care, sub anumite aspecte, au un caracter mai restrictiv. Tinand seama de dispozitiile art. 20 alin. (1) din Constitutie, potrivit carora dispozitiile acesteia referitoare la drepturile si libertatile fundamentale se interpreteaza si se aplica in concordanta cu prevederile pactelor si tratatelor internationale privind drepturile omului, rezulta ca reglementarile pct. 3 din Protocolul nr. 4 constituie un criteriu de interpretare si aplicare a dispozitiilor constitutionale ale art. 49, astfel incat esentiale pentru determinarea constitutionalitatii unei dispozitii legale sunt prevederile acestui articol, al carui continut trebuie interpretat in concordanta cu norma internationala.
    In consecinta, rezulta ca motivele invocate in legatura cu incidenta reglementarilor internationale pentru determinarea constitutionalitatii Legii pentru aprobarea Ordonantei Guvernului nr. 50/1994 nu pot fi retinute ca justificand caracterul neconstitutional al acestei legi.
    In legatura cu incidenta art. 49 din Constitutie, dupa cum s-a statuat prin Decizia Curtii Constitutionale nr. 71/1993 referitoare la constitutionalitatea taxei pentru trecerea frontierei in vederea alimentarii fondurilor necesare ajutorului pentru incalzirea locuintelor in perioada 1 noiembrie 1993 - 30 aprilie 1994 si prin Decizia Curtii Constitutionale nr. 75/1994 referitoare la constitutionalitatea abilitarii Guvernului pentru instituirea unei taxe de trecere a frontierei in vederea constituirii unor resurse destinate protectiei sociale, taxa pentru trecerea frontierei constituie un impediment de ordin financiar, care restrange exercitiul dreptului la libera circulatie prevazut de art. 25 alin. (1) din Constitutie.
    De aceea legitimitatea constitutionala a acestei taxe poate rezulta exclusiv din prevederile art. 49 din Constitutie.
    Tinand seama ca in legea de abilitare s-a prevazut ca destinatia taxei este constituirea unor resurse necesare protectiei sociale si ca, potrivit art. 7 din ordonanta, astfel cum a fost modificata prin legea de aprobare, sumele incasate din taxa de trecere a frontierei sunt destinate platii ajutoarelor sociale si a altor drepturi de asistenta sociala, rezulta ca dintre motivele care pot justifica restrangerea unor drepturi, potrivit art. 49 alin. (1) din Constitutie, singurul care ar putea fi avut in vedere este cel legat de apararea drepturilor si libertatilor cetatenilor.
    Pe acest temei, Curtea Constitutionala a statuat, prin Decizia nr. 71/1993, ca stabilirea taxei in scopul alimentarii fondurilor destinate platii ajutorului pentru incalzirea locuintelor pe perioada 1 noiembrie 1993 - 30 aprilie 1994 este constitutionala, tinand seama de "situatia exceptionala rezultata din lipsa fondurilor bugetare necesare instituirii unei masuri de protectie in temeiul art. 43 alin. (1) din Constitutie".
    Prin aceasta decizie s-a statuat, totodata, ca "o asemenea modalitate nu poate avea un caracter de principiu", intrucat "ar constitui exclusiv un impediment de ordin financiar ce greveaza dreptul la libera circulatie, care nu se incadreaza in nici una dintre ipotezele prevazute la art. 49 din Constitutie".
    Din prevederile art. 1 al ordonantei rezulta ca taxa de trecere a frontierei a fost instituita "in vederea constituirii unor resurse suplimentare pentru acordarea unor drepturi de protectie sociala". Deci, potrivit noii reglementari, taxa are valoare de principiu, nemaiavand un caracter exceptional legat de aplicarea unei anumite masuri de protectie sociala.
    Asa cum s-a statuat prin Decizia Curtii Constitutionale nr. 75/1994, intrucat taxa de trecere a frontierei afecteaza un drept fundamental - dreptul la libera circulatie -, "ea nu poate fi instituita decat daca se impune pentru apararea unor drepturi ale cetatenilor". Tinand seama de scopul abilitarii, asemenea drepturi nu pot fi decat cele din domeniul protectiei sociale. Aceasta presupune ca legiuitorul sa stabileasca in folosul caror drepturi anume a fost instituita taxa. Determinarea acestor drepturi nu poate fi, insa, generica, asa cum se prevede la art. 1 din ordonanta - "drepturi de protectie sociala" - sau la art. 7 astfel cum a fost modificat de legiuitor - "plata ajutoarelor sociale si a altor drepturi de asistenta sociala" -, ci in mod concret, deoarece potrivit alin. (2) al art. 49 din Constitutie "restrangerea trebuie sa fie proportionala cu situatia care a determinat-o" si nu se poate stabili aceasta proportionalitate decat in considerarea unui anumit drept pentru realizarea caruia, asa cum prevede alin. (1) al aceluiasi articol, restrangerea "se impune". Cu alte cuvinte, restrangerea unui drept constitutional - in cazul de fata a dreptului la libera circulatie prevazut la art. 25 din Constitutie - in scopul apararii unor drepturi ale cetatenilor este posibila, potrivit art. 49 din Constitutie, numai in considerarea unui anume drept, ca o masura ce se impune, intrucat, fara aceasta restrangere, dreptul respectiv ar fi grav afectat si, potrivit principiului proportionalitatii, numai in limitele necesare pentru ca acel drept sa nu fie, cel putin in parte, compromis. In fond, in aceasta situatie, un drept este afectat prin lege pentru salvgardarea altui drept, a carui importanta legiuitorul o considera primordiala. Or, in lipsa precizarii dreptului in folosul caruia are loc restrangerea, din simpla referire la drepturile de protectie sociala (art. 1 din ordonanta) sau la drepturile de asistenta sociala (art. 7 din ordonanta) nu rezulta nici ca aceasta restrangere "se impune" - cum prevede alin. (1) al art. 49 din Constitutie - si nici ca ea este proportionala cu situatia care a determinat-o - cum prevede alin. (2) al aceluiasi articol. Dimpotriva, din art. 1 al ordonantei rezulta ca taxa are un caracter de principiu, definitiv, si ca este destinata constituirii de resurse suplimentare pentru alimentarea unor fonduri ale bugetului asigurarilor sociale de stat. Prin intermediul acestor fonduri, deci mediat, taxa este destinata platii unor drepturi definite, insa, generic, fara a se putea deduce in ce masura ele ar fi compromise fara aceasta restrangere.
    Este adevarat ca, potrivit art. 53 alin. (1) din Constitutie, cetatenii au obligatia sa contribuie, prin impozite si prin taxe, la cheltuielile publice, iar plata drepturilor de asigurari sociale constituie o cheltuiala publica. Insa, potrivit alin. (2) al aceluiasi articol, sistemul legal de impuneri trebuie sa asigure asezarea justa a sarcinilor fiscale, ceea ce presupune luarea in considerare a unor venituri, valori sau prestatii, nu simpla exercitare a unui drept constitutional, cum este dreptul la libera circulatie. De principiu, o taxa are justificarea intr-o prestatie a unei autoritati publice. Altminteri, daca afecteaza exclusiv realizarea unui drept fundamental, ea reprezinta un impediment financiar, de natura a restrange neconstitutional exercitiul acelui drept.
    Din cele aratate rezulta ca Legea pentru aprobarea Ordonantei Guvernului nr. 50/1994 este neconstitutionala intrucat:
    - instituie o restrictie a dreptului la libera circulatie prevazut de art. 25 din Constitutie, cu caracter permanent si de principiu;
    - reprezinta un impediment financiar in exercitarea dreptului la libera circulatie care nu se justifica, in sensul art. 49 din Constitutie, ca o masura ce se impune pentru apararea unui alt drept care, fara aceasta restrictie, ar fi grav compromis;
    - constituie o masura adoptata cu eludarea principiului proportionalitatii prevazut la alin. (2) al art. 49 din Constitutie, intrucat nu se poate retine ca masurile de protectie sociala, in parte cel putin, nu ar mai fi realizabile fara instituirea acestei taxe, cat timp ele se suporta din bugetul asigurarilor sociale de stat aprobat prin lege;
    - constituie o masura contrara principiului asezarii juste a sarcinilor fiscale prevazut la art. 53 alin. (2) din Constitutie, intrucat reprezinta o taxa instituita pe simplul exercitiu al unui drept constitutional, fara a fi justificata in nici un fel de o prestatie a unei autoritati publice.
    Avand in vedere considerentele expuse, vazand si dispozitiile art. 20, art. 25 alin. (1), art. 49, art. 53 alin. (2), art. 144 lit. a) si art. 145 alin. (1) din Constitutie, precum si ale art. 20 din Legea nr. 47/1992,

    CURTEA CONSTITUTIONALA
    In numele legii
    DECIDE:

    Declara ca Legea pentru aprobarea Ordonantei Guvernului nr. 50 din 12 august 1994 privind instituirea unei taxe de trecere a frontierei in vederea constituirii unor resurse destinate protectiei sociale este neconstitutionala.
    Decizia se comunica Presedintelui Romaniei, precum si presedintelui Camerei Deputatilor si presedintelui Senatului, in scopul deschiderii procedurii prevazute de art. 145 alin. (1) din Constitutie, si se publica in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I.

    Deliberarea a avut loc la data de 14 decembrie 1994 si la ea au participat Vasile Gionea, presedinte, Mihai Constantinescu, Miklos Fazakas, Ion Filipescu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru si Victor Dan Zlatescu, judecatori.