DECIZIE Nr. 148 din 3 iunie 1997
referitoare la exceptia de neconstitutionalitate a dispozitiilor Ordonantei
Guvernului nr. 1/1992 privind registrul agricol si ale Legii nr. 68/1991
privind registrul agricol
ACT EMIS DE: CURTEA CONSTITUTIONALA
ACT PUBLICAT IN: MONITORUL OFICIAL NR. 252 din 25 septembrie 1997
Ioan Muraru - presedinte
Viorel Mihai Ciobanu - judecator
Nicolae Popa - judecator
Florin Bucur Vasilescu - judecator
Victor Dan Zlatescu - judecator
Raul Petrescu - procuror
Valer-Vasilie Bica - magistrat-asistent
Pe rol, pronuntarea asupra recursului declarat de Ilie Petre impotriva
Deciziei Curtii Constitutionale nr. 12 din 23 ianuarie 1997.
Dezbaterile au avut loc in sedinta publica din 20 mai 1997, in prezenta
reprezentantului Ministerului Public si in lipsa partilor, legal citate, si au
fost consemnate in incheierea de la acea data, cand Curtea, avand nevoie de
timp pentru a delibera, a amanat pronuntarea pentru data de 3 iunie 1997.
CURTEA,
avand in vedere actele si lucrarile dosarului, constata urmatoarele:
Prin Decizia nr. 12 din 23 ianuarie 1997, Curtea Constitutionala a respins
ca vadit nefondata exceptia de neconstitutionalitate a dispozitiilor Ordonantei
Guvernului nr. 1/1992 si ale Legii nr. 68/1991, ambele privind registrul
agricol.
Pentru a ajunge la aceasta solutie, instanta de fond a stabilit, in esenta,
urmatoarele:
- Legea nr. 68/1991 nu contravine noii Constitutii, nefiind aplicabile deci
dispozitiile art. 150 alin. (1) din Constitutie;
- Ordonanta Guvernului nr. 1/1992 nu este altceva decat tot o hotarare a
Guvernului, prin care se poate modifica sau abroga o lege ordinara, dar nu si
una organica; cat priveste supunerea ei spre aprobare Parlamentului, se retine
ca regula de drept comun este aceea ca aceasta aprobare este necesara numai
daca legea de abilitare o cere, ceea ce nu este cazul in speta;
- se mai considera, de asemenea, ca nu poate fi vorba de retroactivitate,
deoarece Ordonanta Guvernului nr. 1/1992 nu prevede o data anume pentru
intrarea sa in vigoare, ci dispune doar ca registrul agricol existent se va
inlocui pe o perioada de 5 ani; or, de vreme ce ordonanta Guvernului a intrat
in vigoare de la data publicarii ei in Monitorul Oficial al Romaniei, art. 78
din Constitutie nu a fost incalcat;
- in fine, facandu-se aplicatia art. 23 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, se
retine ca reclamantul a fost eliberat din functia de secretar al Consiliului
Local al Municipiului Roman pentru incalcarea, cu vinovatie, a obligatiilor
ce-i reveneau potrivit dispozitiilor cuprinse si in alte acte normative, nu
numai in Legea nr. 68/1991 si in Ordonanta Guvernului nr. 1/1992, si, ca atare,
sub acest aspect, exceptia invocata este irelevanta.
Impotriva acestei decizii a declarat recurs apelantul Ilie Petre, care, in
motivarea acestuia, sustine, in esenta, urmatoarele:
Adoptarea Legii nr. 68/1991 este rezultatul unei operatiuni de delegare legislativa
care are caracter neconstitutional, deoarece, in raport cu prevederile
Constitutiei din anul 1965, "... delegarea legislativa putea aparea numai
in favoarea Consiliului de Stat si nu si in beneficiul Consiliului de
Ministri"; potrivit art. 80 din Decretul-lege nr. 92/1990, s-a prevazut ca
Parlamentul isi va desfasura activitatea si ca adunare legiuitoare, fara ca
textul in cauza sa stabileasca si posibilitatea delegarii legislative in
favoarea Guvernului, "astfel incat acesta sa reglementeze primar relatii
sociale dintr-un domeniu sau altul"; Legea nr. 68/1991 nefiind o lege
constitutionala de revizuire a Constitutiei in vigoare nu putea sa modifice
textele ce reglementau delegarea legislativa. Asa fiind, Constitutia din anul
1965 "... a fost si a ramas in intregime abrogata la data de 8 decembrie
1991, cand a fost aprobata prin referendum (noua Constitutie), iar delegarea
legislativa continuta in Legea nr. 68/1991 era posibila in raport cu
prevederile constitutionale in vigoare la data adoptarii".
Legea nr. 68/1991 a fost emisa cu incalcarea principiului
neretroactivitatii legilor, care, chiar daca nu era inscris in Constitutia din
anul 1965 sau in Decretul-lege nr. 92/1990, era prevazut totusi in art. 1 din
Codul civil, gasindu-si consacrarea in art. 15 din noua Constitutie; or, cum
legea in cauza a intrat in vigoare la data de 28 noiembrie 1991, dar dispunea
introducerea noului registru agricol cu data de 1 iulie 1991, contravenea
flagrant aceluiasi art. 15 din Constitutie. Ordonanta Guvernului nr. 1/1992,
intrand in vigoare la data publicarii ei, nu putea sa contina, sub raportul
datei intrarii ei in vigoare, prevederi contrare Legii nr. 68/1991 in virtutea
careia fusese emisa; or, potrivit art. 107 din noua Constitutie, ordonantele se
pot emite numai in limitele si in conditiile prevazute in legea de abilitare.
In consecinta, cum Legea nr. 68/1991 continea prevederi cu caracter
retroactiv, ea nu-si mai putea produce efectele dupa intrarea in vigoare a noii
Constitutii.
Preambulul Ordonantei Guvernului nr. 1/1992 prevede ca aceasta a fost emisa
in temeiul art. 107 alin. (1) si (3) din Constitutie si al art. 1 din Legea nr.
68/1991, considerata deci ca lege de abilitare; cum insa, conform art. 114 din
Constitutie, legea de abilitare trebuie sa cuprinda domeniul si data pana la
care se pot emite ordonante, iar Legea nr. 68/1991 nu a continut aceste
elemente, rezulta ca ea "nu poate constitui temei legal pentru emiterea
unei ordonante, contravenind si prevederilor Constitutiei din 1991." Ca
atare, se impunea constatarea abrogarii Legii nr. 68/1991 si in temeiul art.
150 alin. (1) din actuala Constitutie, deoarece legile existente la data
adoptarii acesteia raman in vigoare numai in masura in care nu contravin noii
legi fundamentale.
Ordonanta Guvernului nr. 1/1992 a fost si ea adoptata cu incalcarea
Constitutiei, fiindca a fost emisa in baza Legii nr. 68/1991 contrare
Constitutiei si contine norme cu caracter retroactiv, deoarece a intrat in
vigoare la 7 aprilie 1992, cand a fost publicata in Monitorul Oficial al
Romaniei, or, potrivit rubricatiei pe care o introduce, inscrierile in noile
registre agricole se fac pentru o perioada agricola incepand cu anul 1992,
ordonanta Guvernului prevazand chiar obligatii ce trebuiau indeplinite inainte
de data intrarii in vigoare a ordonantei.
Apelantul nefiind citat, au fost incalcate prevederile art. 24 alin. (2),
(3) si (4) din Legea nr. 47/1992. Astfel, solicitandu-se punctele de vedere ale
Camerelor Parlamentului si Guvernului, citarea partilor devenea obligatorie,
procedura solutionarii cauzelor fara citare fiind legala doar cand nu s-au
solicitat aceste puncte de vedere.
Cat priveste lipsa de relevanta a exceptiei, se sustine de catre recurent
ca judecarea cauzei depinde si de cele doua acte normative a caror
constitutionalitate se contesta; relevanta lor in cauza este un atribut al
instantei de control judiciar.
CURTEA,
avand in vedere decizia atacata, motivele de recurs, raportul intocmit de
judecatorul-raportor, prevederile legale care fac obiectul exceptiei de
neconstitutionalitate, raportate la dispozitiile Constitutiei si ale Legii nr.
47/1992, retine:
Cat priveste neconstitutionalitatea Legii nr. 68/1991, este de retinut
faptul ca ideea avansata de recurent - Constitutia din anul 1965 si-a produs
efectele pana la adoptarea noii Constitutii - nu poate fi primita.
Este in afara de orice indoiala ca, urmare Revolutiei din decembrie 1989,
inca din Comunicatul catre tara al Frontului Salvarii Nationale din 22
decembrie 1989, toate structurile de putere ale fostului regim au fost abolite.
Acest fapt si-a gasit consacrarea si in prevederile art. 10 din Decretul-lege
nr. 2 din 27 decembrie 1989 privind constituirea, organizarea si functionarea
Consiliului Frontului Salvarii Nationale si a consiliilor teritoriale ale
Frontului Salvarii Nationale, publicat in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea
I, nr. 4 din 27 decembrie 1989. Aceste prevederi statornicesc, in mod expres,
ca "Sunt si raman dizolvate toate structurile de putere ale fostului regim
dictatorial".
In aceste conditii, este de neconceput a se admite ca regimul juridic al
delegarii legislative, cuprins in Constitutia din anul 1965, mai putea fi
aplicabil in anul 1991, de vreme ce vechile structuri de putere - Marea Adunare
Nationala si Consiliul de Stat - nu mai existau.
Cat priveste Decretul-lege nr. 92/1990, art. 80 alin. 2 contine o prevedere
atotcuprinzatoare lipsita de orice circumstantiere: "Pana la intrarea in
vigoare a Constitutiei Romaniei, Parlamentul isi va desfasura activitatea si ca
adunare legiuitoare". Este recunoscut atat in doctrina, cat si in practica
Curtii Constitutionale prin Hotararea nr. 1 din 8 septembrie 1996, publicata in
Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 213 din 9 septembrie 1996, ca atat
Decretul-lege nr. 2/1989, cat si Decretul-lege nr. 92/1990 "...au avut,
neindoielnic, caracterul unor acte cu valoare constitutionala", desi,
desigur, ele nu au fost Constitutii.
In consecinta, competenta nelimitata, ca putere legiuitoare, a Parlamentului
nu poate fi pusa la indoiala, nici un text normativ cu valoare superioara
neputandu-se suprapune prevederilor Decretului-lege nr. 92/1990, inclusiv celor
cuprinse in art. 80.
Asa fiind, adoptarea unei legi, in speta Legea nr. 68/1991, prin care se
abiliteaza Guvernul sa emita o hotarare relativa la introducerea noului
registru agricol, nu incalca nici o prevedere constitutionala, in raport de
legislatia existenta la data adoptarii legii respective.
Este adevarat ca Legea nr. 68/1991 nu a prevazut un termen inlauntrul
caruia Guvernul urma sa emita hotararea de aplicare, dupa cum apare ca
retroactiv termenul de introducere a noului registru agricol, care, potrivit
noii legi - adoptata in noiembrie 1991 - urma sa fie 1 iulie 1991.
Dar tot atat de adevarat este si faptul ca nici o dispozitie cu caracter
constitutional, la data adoptarii Legii nr. 68/1991, nu reglementa
retroactivitatea sau obligatia ca ordonanta Guvernului sa fie emisa pana la un
anumit termen. A aplica principiul neretroactivitatii instituit de art. 15 din
Constitutie unor acte emise inainte de adoptarea ei este echivalent cu a
promova tocmai retroactivitatea Constitutiei, ceea ce este inadmisibil.
Ramane in discutie, din aceste prime motive de casare, analizarea posibilitatii
ca Ordonanta Guvernului nr. 1/1992 emisa de Guvern sa poata contine
"dispozitii modificatoare ale chiar legii speciale de abilitare", si
daca dupa intrarea in vigoare a Constitutiei se impunea constatarea ca Legea
nr. 68/1991 a fost abrogata, in temeiul art. 150 alin. (1) din Constitutie,
fiind retroactiva, astfel cum arata recurentul, simpla retroactivitate
conducand automat la neconstitutionalitate.
Aceste sustineri necesita abordarea, in plan constitutional, a efectelor
Legii nr. 68/1991, dupa 8 decembrie 1991, a regimului delegarii legislative sub
imperiul noii Constitutii si, desigur, a implicatiilor sale in speta de fata.
Este cert ca in cazul in care Guvernul ar fi emis hotararile de aplicare a
Legii nr. 68/1991 inainte de adoptarea noii Constitutii prin referendumul din 8
decembrie 1991, in lumina celor desprinse din prevederile art. 80 din
Decretul-lege nr. 92/1990, nu existau nici un fel de dificultati. Dar actul
normativ de aplicare, Ordonanta Guvernului nr. 1, a fost adoptat in martie
1992, fiind publicat in luna aprilie a aceluiasi an.
Analiza trebuie indreptata asupra aplicabilitatii sau neaplicabilitatii
art. 150 alin. (1) din Constitutie, relativ la modul in care s-a reglementat si
s-a realizat delegarea legislativa in cauza de fata. Astfel, este incontestabil
ca la data promulgarii Legii nr. 68/1991 - 26 noiembrie 1991 - delegarea
legislativa era perfect constitutionala. Se impune a se cerceta daca
prevederile acestei legi pot fi sau nu considerate ca intrand sub incidenta art.
150 alin. (1) din Constitutie, respectiv ca legea in discutie ar contraveni
noii legi fundamentale a tarii.
In consecinta, determinant ar putea fi socotit modul in care legea de
abilitare raspunde conditiilor cerute de art. 107 si 114 din Constitutia in
vigoare, respectiv daca actul de abilitare a Guvernului provine de la Parlament
ca autoritate publica competenta, daca prin legea adoptata s-au stabilit
anumite conditii si, in caz afirmativ, daca ele au fost respectate si, in
sfarsit, daca nu cumva obiectul ordonantei il constituie o materie de domeniul
legii organice.
Se constata ca nici una dintre aceste cerinte nu a fost incalcata. Astfel,
abilitarea a fost aprobata de Parlament, prin Legea nr. 68/1991, votata de
Senat la 17 iunie 1991 si de Adunarea Deputatilor la 20 noiembrie 1991. Legea
nu a continut dispozitii speciale pentru hotararea ce urma a se emite, nici cu
privire la termen, nici in legatura cu depunerea ei spre aprobare autoritatii
legiuitoare a tarii potrivit art. 114 alin. (1) si (3) din Constitutie, pentru
ca astfel de obligatii nu erau prevazute de legislatia in vigoare. Pe de alta
parte, introducerea noului registru agricol nu este o problema de domeniul
legii organice.
In legatura cu faptul ca art. 1 din Legea nr. 68/1991 stabileste un termen
de intrare in vigoare a noului registru agricol, anterior aprobarii legii,
acest lucru nu atrage automat consecinta neconstitutionalitatii actului
normativ respectiv, antrenand numai modificarea acestui termen in raport cu
prevederile noii Constitutii, gasindu-si perfect aplicatia dispozitiile art. 78
din legea fundamentala.
Cat priveste neconstitutionalitatea Ordonantei Guvernului nr. 1/1992,
motivele de casare sunt intrinsec legate de cele relative la Legea nr. 68/1991,
analizate mai sus. Deci nu s-ar putea considera, intre altele, faptul ca
retroactivitatea atrage dupa sine in mod neaparat neconstitutionalitatea;
consecinta directa a aplicarii art. 78 din Constitutie - in situatia in care in
textul ordonantei nu se prevede nici o data a intrarii sale in vigoare - o
constituie faptul ca prevederile ei devin obligatorii de la data publicarii in
Monitorul Oficial al Romaniei, respectiv 7 aprilie 1992.
In ceea ce priveste calificarea categoriei juridice a actului: hotarare, in
Legea nr. 68/1991, ordonanta, in realitate, in 1992. Pornind de la principiul
conversiunii actelor juridice, in raport cu noile texte constitutionale in
vigoare, se constata ca, potrivit art. 107 alin. (2) din Constitutie,
hotararile Guvernului se puteau emite, dupa 8 decembrie 1991, numai pentru
organizarea executarii legilor, iar atunci cand exista legi speciale de
abilitare, actul guvernamental nu putea purta - potrivit art. 117 alin. (3) din
legea fundamentala - decat denumirea de ordonanta, astfel ca, sub acest aspect,
motivul de recurs este neintemeiat.
Faptul ca la fond s-au cerut relatii sau opinii din partea unor autoritati
publice si dupa aceea s-a trecut la solutionarea cauzei fara citarea partilor -
facandu-se aplicatia art. 24 alin. (2) din Legea nr. 47/1992 - nu inseamna, in
mod neconditionat, ca exceptia nu putea fi considerata ca vadit nefondata. De
altfel, nici una dintre cele doua Camere ale Parlamentului nu a comunicat
punctul sau de vedere, iar Guvernul a apreciat chiar ca, intr-o anumita masura,
s-ar putea considera ca exceptia ar putea fi socotita intemeiata. Asadar,
instanta, cu unanimitatea voturilor membrilor ei, si-a format convingerea
contrara, cu totul independent de punctele de vedere solicitate, ele neavand,
in aceasta cauza, nici o inraurire asupra solutiei la care completul a ajuns in
intregul sau.
Este adevarat ca problema relevantei Legii nr. 68/1991 este de resortul
instantei de fond, dar considerentul criticat prin recurs nu a prezentat decat
un aspect subsidiar, exceptia fiind respinsa ca vadit nefondata pentru
temeiurile pe larg expuse in prima parte a motivarii deciziei, facandu-se
aplicatia textelor constitutionale incidente in cauza.
In consecinta, in temeiul dispozitiilor art. 144 lit. c) si ale art. 145
alin. (2) din Constitutie, precum si ale art. 13 alin. (1) lit. A.c), ale art.
25 si ale art. 26 din Legea nr. 47/1992,
CURTEA
In numele legii
DECIDE:
Respinge recursul declarat de Ilie Petre impotriva Deciziei Curtii
Constitutionale nr. 12 din 23 ianuarie 1997.
Definitiva.
Pronuntata in sedinta publica din 3 iunie 1997.
PRESEDINTELE CURTII CONSTITUTIONALE,
prof. univ. dr. IOAN MURARU
Magistrat-asistent,
Valer Vasilie Bica