DECIZIE   Nr. 19 din 14 februarie 1995

cu privire la constitutionalitatea Legii pentru interpretarea art. 21 alin. (1) si alin. (2) din Legea nr. 53/1991 privind indemnizatiile si celelalte drepturi ale senatorilor si deputatilor, precum si salarizarea personalului din aparatul Parlamentului Romaniei, republicata

ACT EMIS DE: CURTEA CONSTITUTIONALA

ACT PUBLICAT IN: MONITORUL OFICIAL  NR. 39 din 23 februarie 1995

    Curtea Suprema de Justitie, cu adresa nr. 315/23 decembrie 1994, a sesizat Curtea Constitutionala pentru constatarea neconstitutionalitatii Legii pentru interpretarea art. 21 alin. (1) si alin. (2) din Legea nr. 53/1991 privind indemnizatiile si celelalte drepturi ale senatorilor si deputatilor, precum si salarizarea personalului din aparatul Parlamentului Romaniei, republicata.
    In motivarea sesizarii se arata ca legea atacata contravine articolului 53 din Constitutie, potrivit caruia toti cetatenii - deci si senatorii si deputatii - au obligatia sa contribuie, prin impozite si prin taxe, just asezate, la cheltuielile publice si, respectiv, articolului 16, care consacra egalitatea cetatenilor in fata legii, fara discriminari si privilegii. Se mai aduc ca argumente si prevederile Legii nr. 32/1991 privind impozitul pe salariu, republicata, care introduc in sfera "drepturilor salariale impozabile" atat "indemnizatiile de orice fel" (art. 2 alin. 1 lit. c), cat si "orice alte castiguri, in bani sau in natura (art. 2 alin. 1 lit. g), nefiind excluse diurnele, "astfel ca nu exista temei pentru emiterea unei legi interpretative".
    Potrivit art. 19 alin. (1) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea si functionarea Curtii Constitutionale, s-au solicitat presedintilor celor doua Camere ale Parlamentului, precum si Guvernului, punctele lor de vedere in legatura cu sesizarea primita.
    Guvernul, in punctul sau de vedere, apreciaza ca legea atacata este neconstitutionala, intrucat creeaza un privilegiu pentru parlamentari, ceea ce contravine articolului 16 alin. (1) din Constitutie, sustinindu-se ca sunt incalcate si dispozitiile art. 53 alin. (2) "care stipuleaza ca sistemul legal de impunere trebuie sa asigure asezarea justa a sarcinilor fiscale, si, nu in ultimul rand, ale articolului 69 din cadrul sectiunii care reglementeaza statutul deputatilor si senatorilor, care consacra, ca unic privilegiu acordat acestora, imunitatea parlamentara".
    Presedintii celor doua Camere ale Parlamentului nu au comunicat punctele lor de vedere.
    In vederea solutionarii obiectiei de neconstitutionalitate, Curtea a solicitat si opinia Ministerului Finantelor si a Ministerului Muncii si Protectiei Sociale care, prin adresa comuna nr. 7540/9765/1995, au aratat ca "sumele acordate parlamentarilor care participa la sedintele in plen sau pe comisii, potrivit art. 21 alin. (1) si alin. (2) din Legea nr. 53/1991, republicata, nu sunt destinate acoperirii cheltuielilor de deplasare, ci reprezinta un adaos la indemnizatia de senator sau de deputat, cu caracter de salariu, si, in consecinta, potrivit Legii nr. 32/1991, republicata, sunt impozabile". Totodata, se precizeaza ca, in prezent, exista categorii de titulari de functii publice, care primesc indemnizatii de sedinta, supuse impozitarii, cum ar fi consilierii consiliilor locale si judetene (pct. 2 din nota la anexa nr. 7 la Legea nr. 40/1991, republicata) sau membrii diferitelor comisii (de exemplu, pentru examenul de capacitate, art. 65 si art. 122 din Legea nr. 92/1992 pentru organizarea judecatoreasca) etc.
    Curtea constata, in acelasi timp, ca, dupa sesizarea sa cu obiectia de neconstitutionalitate, unele autoritati publice si-au exprimat opinia in legatura cu constitutionalitatea legii atacate, in afara cadrului stabilit de art. 19 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea si functionarea Curtii Constitutionale. In legatura cu acest aspect, este de remarcat ca, potrivit art. 143 din Constitutie, judecatorii Curtii Constitutionale sunt independenti in exercitarea mandatului lor si, deci orice declaratie a unei autoritati publice, in afara cadrului stabilit de lege, poate fi apreciata ca o ingerinta in activitatea Curtii, ca o presiune asupra judecatorilor in solutionarea unei anumite cauze, ceea ce desigur contravine principiilor statului de drept. Asa fiind, Curtea Constitutionala considera ca autoritatile publice sunt datoare sa se abtina de la declaratii in legatura cu procesele aflate pe rolul sau, in afara cadrului legal, pana la solutionarea lor definitiva.

    CURTEA CONSTITUTIONALA,
avand in vedere obiectia de neconstitutionalitate din sesizarea Curtii Supreme de Justitie, punctul de vedere al Guvernului, opinia Ministerului Finantelor si a Ministerului Muncii si Protectiei Sociale, prevederile Legii pentru interpretarea art. 21 alin. (1) si alin. (2) din Legea nr. 53/1991 privind indemnizatiile si celelalte drepturi ale senatorilor si deputatilor, precum si salarizarea personalului din aparatul Parlamentului Romaniei, republicata, precum si principiile si dispozitiile Constitutiei si ale Legii nr. 47/1992, retine urmatoarele:
    In baza art. 3 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, Curtea constata ca este competenta sa solutioneze cauza, in temeiul art. 144 lit. a) din Constitutie, iar sesizarea s-a facut cu respectarea cerintelor legale.
    Constitutia Romaniei nici nu prevede in mod expres, dar nici nu respinge ideea unei legi de interpretare. Cert este ca legea de interpretare este constitutionala in functie si de prevederile art. 15 alin. (2) din Constitutie, dupa care "Legea dispune numai pentru viitor, cu exceptia legii penale mai favorabile". De asemenea, se mai impune a observa ca legiuitorul constituant a exclus numai ideea unei legi de interpretare a Constitutiei, deoarece in art. 72 alin. (2) se arata ca "Legile constitutionale sunt cele de revizuire a Constitutiei", adica de modificare a Constitutiei. Este unanim admis ca legea de interpretare nu modifica sau nu adauga nimic la legea interpretata, ea desluseste numai intelesul acesteia, ascuns printr-o redactare insuficient de clara.
    Pe de alta parte, o lege de interpretare, cum se pretinde a fi si legea atacata, ca orice lege organica sau ordinara, trebuie sa fie conforma Constitutiei. Din acest punct de vedere, nu are relevanta daca o lege calificata de Parlament ca fiind lege de interpretare este si in mod real, prin continutul sau, o lege de interpretare sau, sub pretextul interpretarii, ea modifica legislatia anterioara.
    Constitutia, in art. 71, prevede ca deputatii si senatorii primesc o indemnizatie lunara, iar cuantumul acesteia, cat si al celorlalte drepturi se stabilesc prin lege. Legiuitorul constituant a dorit astfel sa scoata in evidenta, chiar prin denumirea remuneratiei parlamentarilor, ca acestia se afla intr-un raport de drept public, un raport de autoritate, si nu intr-un raport juridic de munca, guvernat de principiile Codului muncii. Evitarea, insa, de catre legiuitorul constituant a notiunii de salariu, atunci cand este vorba de remuneratia parlamentarilor, nu este de natura a inlatura orice asemanare intre indemnizatia parlamentarilor si alte drepturi pecuniare, prevazute de lege pe de o parte, si salariu, pe de alta parte. De aici rezulta ca, atat timp cat nu exista reglementari speciale si in materia impozitarii veniturilor parlamentarilor, se vor aplica normele dreptului comun si, in orice caz, prin legea speciala ce are ca obiect indemnizatia parlamentara lunara si celelalte drepturi ale parlamentarilor nu se pot stabili reguli derogatorii de la principiile Constitutiei.
    Actul normativ de baza in materia remuneratiei parlamentarilor, Legea nr. 53 din 31 iulie 1991, a fost adoptat anterior Constitutiei, motiv pentru care in denumirea legii se facea referire la salariu : "Legea privind salarizarea senatorilor, deputatilor si personalului din aparatul Parlamentului Romaniei". In aceasta forma legea stabilea pentru parlamentarii care participa la lucrarile Parlamentului, in plen, in comisii sau la lucrarile Biroului permanent, o indemnizatie zilnica de 200 de lei, iar pentru parlamentarii din provincie se prevedea, in plus, o diurna de 120 lei pe zi, fiind exceptata de la impozitare, potrivit Legii nr. 32/1991, numai diurna, nu si indemnizatia zilnica.
    In anul 1993, prin Legea nr. 41 (publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 189 din 29 iulie 1993) se schimba denumirea Legii nr. 53/1991, care devine "Lege privind indemnizatiile si celelalte drepturi ale senatorilor si deputatilor, precum si salarizarea personalului din aparatul Parlamentului Romaniei", iar indemnizatia zilnica de sedinta devine diurna de sedinta, precizandu-se, la art. 21 alin. (1) si (2), ca de aceasta beneficiaza parlamentarii care participa la sedintele plenului sau ale structurilor interne ale Camerelor, precum si ca diurna reprezinta 2% din indemnizatia lunara a senatorului sau a deputatului. Dupa intrarea in vigoare a acestei legi, s-a considerat ca diurna de sedinta, nefiind indemnizatie, nu mai este supusa impozitarii, intrind in sfera exceptiilor prevazute de Legea nr. 32/1991.
    Pentru a legitima aceasta solutie, Parlamentul a adoptat legea de interpretare ce face obiectul prezentei cauze, avand urmatorul continut : "Sumele banesti incasate ca diurna de sedinta in baza art. 21 alin. (1) si alin. (2) din Legea nr. 53/1991 privind indemnizatiile si celelalte drepturi ale senatorilor si deputatilor, precum si salarizarea personalului din aparatul Parlamentului Romaniei, republicata, nu constituie drepturi salariale si nu se impoziteaza in temeiul Legii nr. 32/1991 privind impozitul pe salariu".
    Raportind aceasta lege de interpretare la dispozitiile Constitutiei, Curtea Constitutionala retine ca legea creeaza un privilegiu, pentru o anumita categorie de persoane, sub aspectul indeplinirii indatoririlor fundamentale prevazute de art. 53 din Constitutie. Indiferent de denumire, suma de bani pe care o primesc parlamentarii pentru ca participa la sedintele plenului sau ale structurilor interne ale Camerelor, asa cum se arata si in punctul de vedere al Guvernului, alaturi de indemnizatia lunara, are semnificatia "remunerarii cu caracter permanent si stimulatoriu" care, la un loc, alcatuiesc, neindoielnic, drepturi avand un regim juridic similar cu drepturile salariale.
    Prin urmare, diurna de sedinta nu are un caracter compensatoriu, cum este, spre exemplu, diurna de deplasare in municipiul Bucuresti a parlamentarilor care domiciliaza in provincie. Diurna de sedinta se acorda, in mod indubitabil, pentru participarea parlamentarilor la sedinte, adica pentru realizarea uneia dintre obligatiile lor specifice pe care le presupune raportul lor de drept public, si se acorda deci in consideratiunea "muncii prestate", de ea beneficiind numai "senatorii si deputatii care participa la sedinte". De aici rezulta ca, in mod logic, "diurna de sedinta" trebuie sa urmeze, sub aspectul impozitarii, regimul juridic al indemnizatiei lunare. Altfel se creeaza un privilegiu pentru beneficiarii acesteia, contrar art. 16 alin. (1) din Constitutie care consacra egalitatea cetatenilor, fara privilegii si fara discriminari.
    In alta ordine de idei, Curtea retine ca solutia din legea de interpretare atacata este contrara si art. 53 alin. (2) din Constitutie, care stipuleaza ca sistemul legal de impunere trebuie sa asigure asezarea justa a sarcinilor fiscale.
    Asa cum s-a retinut si in Decizia nr. 6/1993 a Curtii Constitutionale (publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 61 din 26 martie 1993), reglementarea unor exceptii la impozitarea veniturilor pe criterii sociale ori pe criteriul functiei detinute este o incalcare a egalitatii cetatenilor in fata legii, reprezentand o asezare injusta a "sarcinilor fiscale", contrara art. 53 alin. (2) din Constitutie, deoarece : "Fiscalitatea trebuie sa fie nu numai legala ci si proportionala, rezonabila, echitabila si sa nu diferentieze impozitele pe criteriul grupelor sau categoriilor de cetateni".
    Este in afara de orice indoiala ca exceptarea, pentru parlamentari, de la impozitare a unei parti din veniturile obtinute, in considerarea indeplinirii obligatiei mandatului de autoritate pe care il detin, conduce la o discriminare, la o categorie de favorizati sub aspectul fiscalitatii, situatie ce nu se poate justifica prin statutul de parlamentar.
    Curtea mai retine ca legea de interpretare atacata este contrara si principiilor consacrate de art. 1 alin. (3) din Constitutie: "Romania este stat de drept, democratic si social, in care demnitatea omului, drepturile si libertatile cetatenilor, libera dezvoltare a personalitatii umane, dreptatea si pluralismul politic reprezinta valori supreme si sunt garantate". Ca atare, o dimensiune a statului roman o reprezinta protectia sociala, care nu este de conceput fara justitie sociala, situata deci in sfera dreptatii.
    In acest cadru, trebuie observat ca fata de coeficientul de ierarhizare a indemnizatiei lunare a parlamentarilor si toate drepturile prevazute de art. 21 din Legea nr. 53/1991, neimpozitarea diurnei de sedinta apare ca o injustitie sociala, tinand seama si de faptul ca toate celelalte categorii de diurne de sedinta pe care le primesc titularii de functii publice sunt supuse impozitarii. Parlamentul este, potrivit art. 58 alin. (1) din Constitutie, "organul reprezentativ suprem al poporului roman si unica autoritate legiuitoare a tarii", dar acest principiu nu presupune si stabilirea de catre parlamentari, prin lege, a unor drepturi care depasesc cadrul constitutional, intrucat este incompatibil cu exigentele statului de drept, fundamentate pe suprematia Constitutiei. In acest sens, potrivit art. 51 din Constitutie, "Respectarea Constitutiei, a suprematiei sale si a legilor este obligatorie", iar potrivit art. 16 alin. (2) "Nimeni nu este mai presus de lege", principii care se impun si parlamentarilor. Parlamentul poate modifica orice lege, dar numai in limitele Constitutiei, ceea ce este valabil si pentru legile de interpretare, cum este si cazul legii de fata.
    Avand in vedere considerentele expuse,
    vazand si dispozitiile art. 1 alin. (3), art. 16 alin. (2), art. 53 alin. (2), art. 71, art. 144 lit. a) si ale art. 145 alin. (1) din Constitutie, precum si prevederile art. 2 alin. (2) si art. 20 din Legea nr. 47/1992,

    CURTEA CONSTITUTIONALA
    In numele legii
    DECIDE:

    Constata ca diurna de sedinta a deputatilor si senatorilor prevazuta in art. 21 alin. (1) si alin. (2) din Legea nr. 53/1991 constituie venit supus impozitarii, potrivit legii, si, in consecinta, Legea pentru interpretarea art. 21 alin. (1) si alin. (2) din Legea nr. 53/1991 privind indemnizatiile si celelalte drepturi ale senatorilor si deputatilor, precum si salarizarea personalului din aparatul Parlamentului Romaniei, republicata, este neconstitutionala.
    Prezenta decizie se comunica Presedintelui Romaniei, precum si presedintelui Camerei Deputatilor si presedintelui Senatului, in scopul deschiderii procedurii prevazute de art. 145 alin. (1) din Constitutie, si se publica in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I.
    La deliberare au participat: Vasile Gionea, presedinte, Viorel Mihai Ciobanu, Mihai Constantinescu, Miklos Fazakas, Ion Filipescu, Ioan Muraru, Antonie Iorgovan, Florin Bucur Vasilescu si Victor Dan Zlatescu, judecatori.

             PRESEDINTELE CURTII CONSTITUTIONALE,
             prof. dr. VASILE GIONEA

                       Magistrat-asistent,
                       Florentina Geangu