Decizia Nr.637 din 13.10.2015

referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 26 alin. (3) din Legea nr. 360/2002 privind Statutul poliţistului
ACT EMIS DE: Curtea Constitutionala
ACT PUBLICAT ÎN MONITORUL OFICIAL NR. 906 din 08 decembrie 2015

Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Luminiţa Nicolescu.1. Pe rol se află soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a prevederilor art. 3 alin. (3) din Legea nr. 133/2011 pentru modificarea Legii nr. 360/2002 privind Statutul poliţistului şi ale art. 26 alin. (3) din Legea nr. 360/2002 privind Statutul poliţistului, excepţie ridicată de Mihaela Alina Haită Năcută în Dosarul nr. 14.046/3/2013 al Tribunalului Bucureşti - Secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal şi care formează obiectul Dosarului nr. 125D/2015 al Curţii Constituţionale.2. La apelul nominal răspunde, pentru autoarea excepţiei, Sindicatul Naţional al Agenţilor de Poliţie, reprezentat de Dorel Cosmin Andreică. Lipseşte partea Direcţia Generală de Poliţie a Municipiului Bucureşti, faţă de care procedura de citare este legal îndeplinită.3. Magistratul-asistent referă asupra cauzei şi arată că, la dosar, Sindicatul Poliţiştilor din România „Diamantul", Emil Florin Dinca, Armin Marian Gherman, Sindicatul Naţional al Poliţiştilor şi Vameşilor Pro Lex au transmis, în calitate de amicus curiae, note scrise prin care susţin admiterea excepţiei de neconstituţionalitate. Partea Direcţia Generală de Poliţie a Municipiului Bucureşti a transmis note scrise prin care solicită respingerea excepţiei de neconstituţionalitate.4. Cauza fiind în stare de judecată, preşedintele acordă cuvântul reprezentantului autoarei excepţiei, care solicită admiterea excepţiei de neconstituţionalitate, sens în care precizează că, pentru a nu fi în contradicţie cu art. 73 alin. (3) lit. j) din Constituţie, reglementarea aspectelor legate de evaluarea profesională a poliţiştilor, funcţionari publici cu statut special, trebuie realizată prin lege organică, şi nu prin ordin al ministrului afacerilor interne. În acelaşi timp, reglementarea prin ordin a evaluării activităţii profesionale, ca element esenţial în cariera poliţiştilor, nu corespunde exigenţelor art. 1 alin. (4) şi (5) din Constituţie.5. Reprezentantul Ministerului Public pune concluzii de respingere ca neîntemeiată a excepţiei de neconstituţionalitate, precizând că stabilirea prin ordin al ministrului afacerilor interne a unor reguli administrative în materia evaluării profesionale a poliţiştilor nu e contrară dispoziţiilor art. 73 alin. (3) lit. j) din Constituţie.CURTEA,având în vedere actele şi lucrările dosarului, reţine următoarele:6. Prin Încheierea din 6 ianuarie 2015, pronunţată în Dosarul nr. 14.046/3/2013, Tribunalul Bucureşti - Secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal a sesizat Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 3 alin. (3) din Legea nr. 133/2011 pentru modificarea Legii nr. 360/2002 privind Statutul poliţistului şi ale art. 26 alin. (3) din Legea nr. 360/2002 privind Statutul poliţistului.7. Excepţia de neconstituţionalitate a fost ridicată de Mihaela Alina Haită Năcută, prin Sindicatul Naţional al Agenţilor de Poliţie, într-o cauză având ca obiect anularea unui act administrativ.8. În motivarea excepţiei de neconstituţionalitate, autoarea acesteia susţine, în esenţă, că prevederile de lege criticate sunt neconstituţionale, întrucât prevăd că procedura evaluării profesionale să fie stabilită printr-o normă administrativă, cu o putere juridică inferioară legii organice, respectiv printr-un ordin al ministrului administraţiei şi internelor. Astfel, prin acest text normativ se transmite competenţa constituţională exclusivă a legiuitorului organic de a reglementa în domeniul statutului funcţionarilor publici, către o autoritate unipersonală din puterea executivă, şi anume ministrul administraţiei şi internelor.9. De asemenea, din coroborarea art. 31, art. 73 şi art. 78 din Constituţie se deduce că, în situaţia în care legiuitorul constituant a dispus ca un domeniu social să fie reglementat prin lege organică, acesta a urmărit ca reglementarea în cauză să fie adusă şi la cunoştinţa publică, prin publicarea în Monitorul Oficial al României, Partea I. Susţine, astfel, că prevederile de lege criticate contravin art. 73 alin. (3) lit. j) din Constituţie şi încalcă voinţa legiuitorului constituant de transparenţă a reglementării care are ca obiect statutul funcţionarilor publici. Astfel, în aplicarea prevederilor art. 26 alin. (3) din Legea nr. 360/2002, ministrul administraţiei şi internelor a emis Ordinul nr. 300/2004, şi alte ordine modificatoare, pe care însă „le-a sustras cu rea-credinţă de la formalităţile de publicitate specifice actelor normative."10. De asemenea, precizează că poliţistul este funcţionar public cu statut special, învestit cu exerciţiul autorităţii publice. Totodată, statutul juridic al poliţistului cunoaşte elemente derogatorii de la dispoziţiile generale care reglementează raporturile de muncă, respectiv Legea nr. 53/2003 - Codul muncii, poliţistul fiind subiect al unui raport de serviciu, raport care ia naştere, se execută şi încetează în condiţii speciale. De aceea, acest element esenţial privind evaluarea profesională se referă în mod intrinsec la statutul poliţistului, statut care este reglementat prin lege organică, potrivit art. 73 alin. (3) lit. j) din Constituţie.11. Evaluarea profesională, conform art. 26 alin. (3) din Legea nr. 360/2002 se referă la modul de executare a raportului de serviciu, iar, în condiţiile acordării unor calificative inferioare, este afectată executarea raportului de serviciu, putându-se ajunge chiar la încetarea acestuia. În aceste condiţii, evaluarea profesională a poliţistului, ţinând de statutul poliţistului, trebuie reglementată, potrivit art. 73 alin. (3) lit. j) din Constituţie, prin lege organică, respectiv Legea nr. 360/2002, lege specială în sensul art. 1 alin. (2) din Legea nr. 53/2003 - Codul muncii. De altfel, art. 73 alin. (3) lit. p) din Constituţie prevede că regimul general privind raporturile de muncă se reglementează prin lege organică.12. Având în vedere aceste aspecte, prin delegarea unei atribuţii ce aparţine în exclusivitate legiuitorului, către un membru al Guvernului, autoarea excepţiei de neconstituţionalitate consideră că sunt încălcate prevederile art. 1 alin. (4) din Constituţie referitor la principiul separaţiei şi echilibrului puterilorîn stat, precum şi ale art. 1 alin. (5) din Constituţie în componenta sa referitoare la previzibilitatea legii, întrucât personalul vizat, care se poate raporta, în aceste condiţii, doar la prevederile legii, nu este în măsură să îşi adapteze conduita în mod corespunzător şi nici să aibă reprezentarea corectă a derulării procedurii de evaluare profesională.13. În susţinerea neconstituţionalităţii prevederilor de lege criticate invocă Decizia Curţii Constituţionale nr. 392 din 2 iulie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 667 din 11 septembrie 2014.14. Tribunalul Bucureşti - Secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal consideră că prevederile de lege criticate sunt neconstituţionale, reţinând că poliţistul este funcţionar public civil, cu statut special, potrivit art. 1 alin. (1) din Legea nr. 360/2002, şi că, în conformitate cu art. 2 alin. (1) din aceeaşi lege, poliţistul este învestit cu exerciţiul autorităţii publice. În considerarea acestor prevederi legale, statutul său juridic cunoaşte elemente derogatorii de la dispoziţiile generale care reglementează raporturile de muncă, respectiv Legea nr. 53/2003 - Codul muncii, precum şi de la dispoziţiile Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, care reprezintă dreptul comun în materia statutului funcţionarilor publici. Astfel, poliţistul este subiectul unui raport de serviciu, raport care ia naştere, se execută şi încetează în condiţii speciale. De aceea, aspectele esenţiale ce vizează elemente ale raporturilor de serviciu se referă în mod intrinsec la statutul poliţistului, statut care este reglementat prin lege organică, potrivit art. 73 alin. (3) lit. j) din Constituţie, respectiv Legea nr. 360/2002.15. În ceea ce priveşte evaluarea profesională, instanţa judecătorească opinează că aceasta se referă în mod intrinsec la statutul poliţistului, statut care este reglementat prin lege organică, şi la modul de executare a raporturilor de serviciu; or, prin modalitatea de reglementare a normelor privind evaluarea profesională este afectată executarea raportului de serviciu, putându-se ajunge chiar la încetarea acestuia. De aceea, în opinia instanţei judecătoreşti, normele privind evaluarea profesională, ţinând de statutul poliţistului, trebuie reglementate, potrivit art. 73 alin. (3) lit. j) din Constituţie, prin lege organică, respectiv Legea nr. 360/2002, lege specială în sensul art. 1 alin. (2) din Legea nr. 53/2003 - Codul muncii şi faţă de Legea nr. 188/1999.16. Cu toate acestea, prin art. 3 alin. (3) din Legea nr. 133/2011 şi art. 26 alin. (3) din Legea nr. 360/2002 se stabileşte că evaluarea profesională a poliţistului, care se finalizează cu acordarea unui calificativ şi care se răsfrânge, în mod direct, asupra carierei poliţistului, să fie reglementată prin ordin al ministrului. Astfel, procedura evaluării profesionale este stabilită printr-o normă administrativă, cu o putere juridică inferioară legii organice. Or, prevederile legale criticate deleagă reglementarea acestor aspecte importante privind evaluarea profesională a unui funcţionar public cu statut special ministrului de resort, care este abilitat să emită ordine. Aşadar, se ajunge la situaţia ca un aspect esenţial care vizează executarea şi/sau încetarea raporturilor de serviciu să fie reglementat printr-un act administrativ, în vreme ce dispoziţiile art. 73 alin. (3) lit. j) din Constituţie prevăd că regimul general privind raporturile de muncă se reglementează prin lege organică.17. Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului şi Avocatului Poporului, pentru a-şi exprima punctele de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.18. Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului, Guvernul şi Avocatul Poporului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.CURTEA,examinând încheierea de sesizare, raportul întocmit de judecătorul-raportor, notele scrise depuse la dosar, susţinerile părţii prezente, concluziile procurorului, prevederile legale criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele:19. Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. d) din Constituţie, precum şi ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 şi 29 din Legea nr. 47/1992, să soluţioneze excepţia de neconstituţionalitate.20. Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate, astfel cum rezultă din dispozitivul încheierii de sesizare, îl constituie prevederile art. 3 alin. (3) din Legea nr. 133/2011 pentru modificarea Legii nr. 360/2002 privind Statutul poliţistului, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 448 din 27 iunie 2011, şi ale art. 26 alin. (3) din Legea nr. 360/2002 privind Statutul poliţistului, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 440 din 24 iunie 2002, cu modificările şi completările ulterioare. Din examinarea actului de sesizare şi a notelor scrise ale autoarei excepţiei, Curtea constată că, în realitate, critica de neconstituţionalitate vizează prevederile art. I pct. 3 din Legea nr. 133/2011, prin care dispoziţiile art. 26 din Legea nr. 360/2002 au fost completate cu alin. (3). În aceste condiţii, Curtea reţine că obiectul excepţiei de neconstituţionalitate îl constituie prevederile art. 26 alin. (3) din Legea nr. 360/2002, cu modificările şi completările ulterioare, având următorul cuprins: „Metodologia privind evaluarea poliţistului se stabileşte prin ordin al ministrului administraţiei şi internelor."21. Referitor la denumirea actuală a autorităţii administraţiei publice centrale, la care textul de lege criticat face referire, Curtea precizează că, în prezent, funcţionează Ministerul Afacerilor Interne, înfiinţat prin reorganizarea Ministerului Administraţiei şi Internelor, potrivit art. 1 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 96/2012 privind stabilirea unor măsuri de reorganizare în cadrul administraţiei publice centrale şi pentru modificarea unor acte normative, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 884 din 22 decembrie 2012, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 71/2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 171 din 29 martie 2013.22. În opinia autorului excepţiei, prevederile de lege criticate contravin dispoziţiilor din Constituţie cuprinse în art. 1 alin. (4) şi (5) privind principiul separaţiei şi echilibrului puterilor - legislativă, executivă şi judecătorească - în cadrul democraţiei constituţionale şi obligativitatea respectării Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor şi art. 73 alin. (3) lit. j) privind reglementarea prin lege organică a statutului funcţionarilor publici.23. Examinând excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 26 alin. (3) din Legea nr. 360/2002, Curtea constată că aceasta este întemeiată, urmând să o admită pentru următoarele considerente:24. Referitor la critica de neconstituţionalitate formulată în raport cu dispoziţiile art. 73 alin. (3) lit. j) din Constituţie, Curtea reţine că poliţistul este funcţionar public civil, cu statut special, potrivit art. 1 alin. (1) din Legea nr. 360/2002, şi că, în conformitate cu art. 2 alin. (1) din actul normativ menţionat, poliţistul este învestit cu exerciţiul autorităţii publice. În considerarea acestor prevederi legale, statutul său juridic cunoaşte elemente derogatorii de la dispoziţiile generale care reglementează raporturile de muncă, respectiv Legea nr. 53/2003 - Codul muncii, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 345 din 18 mai 2011. Astfel, poliţistul este subiect al unui raport de serviciu, raport care ia naştere, se execută şi încetează în condiţii speciale. Pe cale de consecinţă, elementele esenţiale în ceea priveşte naşterea, executarea şi încetarea raporturilor de serviciu se referă în mod intrinsec la statutul poliţistului, statut care este reglementat prin lege organică, potrivit art. 73 alin. (3) lit. j) din Constituţie, respectiv Legea nr. 360/2002.25. În acelaşi timp, Curtea reţine că evaluarea activităţii şi conduitei poliţistului se referă la modul de executare a raportului de serviciu şi, prin efectele produse, poate avea drept consecinţă chiar încetarea acestuia. Astfel, potrivit art. 69 alin. (1) lit. h) din Legea nr. 360/2002, „Încetarea raporturilor de serviciu ale poliţistului se dispune în mod corespunzător de către persoanele care, potrivit art. 15, au competenţa de acordare a gradelor profesionale şi are loc: (...)h)la acordarea calificativului nesatisfăcător, de două ori;".26. În aceste condiţii, Curtea constată că evaluarea activităţii şi a conduitei poliţistului ţine de statutul acestuia şi, prin urmare, trebuie reglementată, potrivit art. 73 alin. (3) lit. j) din Constituţie, prin lege organică.27. Verificând existenţa în cuprinsul Legii nr. 360/2002 a normelor prin care se reglementează evaluarea activităţii şi conduitei poliţistului, Curtea observă că acestea se regăsesc în cap. II: „Selecţionarea, pregătirea, acordarea gradelor profesionale şi încadrarea poliţiştilor în categorii şi grade profesionale", secţiunea a 2-a: „Obţinerea gradelor profesionale şi încadrarea poliţiştilor în categorii şi grade profesionale" din Legea nr. 360/2002, care, prin art. 26, instituie reguli referitoare la termenele de efectuare a evaluării, calificativele care pot fi acordate şi la stabilirea prin ordin al ministrului administraţiei şi internelor a metodologiei privind evaluarea.28. Sub acest aspect, Curtea reţine caracterul lacunar al normelor referitoare la evaluarea activităţii poliţiştilor, de vreme ce reguli substanţiale, esenţiale în materia evaluării, precum: stabilirea reprezentanţilor instituţiei angajatoare care efectuează evaluarea, precizarea criteriilor de evaluare a activităţii şi conduitei poliţistului, comunicarea rezultatului evaluării şi posibilitatea de contestare a acestuia nu sunt reglementate prin lege. Chiar dacă în ipoteza de faţă este în discuţie o omisiune legislativă, Curtea, în virtutea rolului său de garant al supremaţiei Constituţiei, nu poate ignora viciul de neconstituţionalitate existent, deoarece tocmai această omisiune este cea care generează încălcarea Constituţiei.29. Pe de altă parte, Curtea mai reţine că prevederile art. 26 alin. (3) din Legea nr. 360/2002, criticate ca neconstituţionale în prezenta cauză, deleagă către ministrul de resort atribuţia de reglementare, prin ordin, a metodologiei evaluării poliţistului.30. Din examinarea actelor aflate la dosarul cauzei rezultă că, în materia evaluării poliţistului a fost emis Ordinul ministrului administraţiei şi internelor nr. 300/2004 privind activitatea de management resurse umane în unităţile Ministerului Administraţiei şi Internelor, care nu a fost publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I. De asemenea, Curtea observă că, ulterior Legii nr. 133/2011 [act normativ care a completat Legea nr. 360/2002 cu art. 26 alin. (3), criticat în prezenta cauză], nu a fost emis un ordin al ministrului afacerilor interne privind metodologia de evaluare a poliţistului.31. Reţinând că normele privind evaluarea activităţii şi conduitei poliţistului trebuie să respecte anumite exigenţe de stabilitate, previzibilitate şi claritate, Curtea constată că delegarea atribuţiei de a stabili aceste norme către un membru al Guvernului, prin emiterea unor acte administrative cu caracter normativ, de rang infralegal, determină o stare de incertitudine juridică. De altfel, pe fondul lacunei legislative evidenţiate mai sus, Curtea mai reţine că soluţia legislativă prevăzută de art. 26 alin. (3) din Legea nr. 360/2002 contravine normelor de tehnică legislativă, de vreme ce, potrivit Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 260 din 21 aprilie 2010, ordinele cu caracter normativ se emit numai pe baza şi în executarea legii, trebuie să se limiteze strict la cadrul stabilit de actele pe baza şi în executarea cărora au fost emise şi nu pot conţine soluţii care să contravină prevederilor acesteia.32. Prin urmare, pentru a respecta dispoziţiile art. 73 alin. (3) lit. j) din Constituţie, Curtea subliniază că aspectele esenţiale referitoare la evaluarea activităţii poliţistului, cum sunt, spre exemplu, criteriile de evaluare a activităţii şi conduitei poliţistului, comunicarea rezultatului evaluării şi posibilitatea de contestare a acestuia, trebuie să fie reglementate prin lege organică, iar regulile specifice procedurii de evaluare să fie explicate şi detaliate prin ordin al ministrului de resort.33. În aceste condiţii, Curtea constată că dispoziţiile art. 26 alin. (3) din Legea nr. 360/2002, prin trimiterea la acte administrative, cu forţă juridică inferioară legii, care să reglementeze, în absenţa unor norme cu forţa juridică a legii organice, evaluarea activităţii şi conduitei poliţistului, încalcă prevederile cuprinse în art. 73 alin. (3) lit. j) din Constituţie.34. În continuare, Curtea precizează că o dispoziţie legală trebuie să fie precisă, neechivocă, să instituie norme clare, previzibile şi accesibile a căror aplicare să nu permită arbitrariul sau abuzul. De asemenea, norma juridică trebuie să reglementeze în mod unitar, uniform, să stabilească cerinţe minimale aplicabile tuturor destinatarilor săi. Or, în cazul de faţă, apare cu evidenţă că legea relativizează în mod nepermis reglementarea domeniului evaluării poliţistului, lăsând la latitudinea ministrului de resort stabilirea unor elemente esenţiale ale raportului de serviciu al poliţistului şi, implicit, ale statutului acestuia. 35. În lumina considerentelor expuse mai sus, Curtea constată că sunt încălcate şi dispoziţiile art. 1 alin. (4) din Constituţie referitor la principiul separaţiei şi echilibrului puterilor în stat (prin delegarea unei atribuţii ce aparţine în exclusivitate legiuitorului, către un membru al Guvernului), precum şi art. 1 alin. (5) din Constituţie, în componenta sa referitoare la previzibilitatea şi accesibilitatea legii, întrucât personalul vizat, care se poate raporta, în aceste condiţii, doar la prevederile lacunare ale legii, nu este în măsură să îşi adapteze conduita în mod corespunzător şi nici să aibă reprezentarea precisă a derulării procedurii de evaluare.36. În fine, Curtea constată că invocarea dispoziţiilor art. 31 şi 78 din Constituţie nu are relevanţă în prezenta cauză.37. Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) şi al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu majoritate de voturi,CURTEA CONSTITUŢIONALĂ În numele legii DECIDE: Admite excepţia de neconstituţionalitate ridicată de Mihaela Alina Haită Năcută în Dosarul nr. 14.046/3/2013 al Tribunalului Bucureşti - Secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal şi constată că prevederile art. 26 alin. (3) din Legea nr. 360/2002 privind Statutul poliţistului sunt neconstituţionale.Definitivă şi general obligatorie. Decizia se comunică celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului şi Tribunalului Bucureşti - Secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I. Pronunţată în şedinţa din data de 13 octombrie 2015. PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE AUGUSTIN ZEGREAN Magistrat-asistent, Simina Popescu