DECIZIE Nr. 83
din 15 ianuarie 2009
referitoare la exceptia de
neconstitutionalitate a dispozitiilor Ordonantei de urgenta a Guvernului nr.
56/2007 privind incadrarea in munca si detasarea strainilor pe teritoriul
Romaniei
ACT EMIS DE:
CURTEA CONSTITUTIONALA
ACT PUBLICAT IN:
MONITORUL OFICIAL NR. 187 din 25 martie 2009
Ioan Vida
- preşedinte
Nicolae Cochinescu -judecător
Aspazia Cojocaru -judecător
Acsinte Gaspar -judecător
Petre Lăzăroiu -judecător
Ion
Predescu -judecător
Puskas Valentin Zoltan -judecător
Tudorel Toader -judecător
Augustin Zegrean -judecător
Simona Ricu - procuror
Claudia-Margareta Krupenschi - magistrat-asistent
Pe rol se află soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate
a dispoziţiilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 56/2007 privind
încadrarea în muncă şi detaşarea străinilor pe teritoriul României, excepţie
ridicată de Confederaţia Naţională Sindicală „Cartel Alfa" în Dosarul nr.
6.164/2/2007 al Curţii de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios
administrativ şi fiscal.
Dezbaterile au avut loc în şedinţa publică din data de
13 ianuarie 2009, cu participarea autorului excepţiei, reprezentat prin
consilier juridic, şi a reprezentantului Ministerului Public, şi au fost
consemnate în încheierea de la acea dată, iar în urma deliberărilor, Curtea a
dispus amânarea pronunţării pentru data de 15 ianuarie 2009.
CURTEA,
având în vedere actele şi lucrările dosarului, reţine
următoarele:
Prin Incheierea din 11 iunie 2008, pronunţată în
Dosarul nr. 6.164/2/2007, Curtea de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a
contencios administrativ şi fiscal a sesizat Curtea Constituţională cu excepţia
de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr.
56/2007 privind încadrarea în muncă şi detaşarea străinilor pe teritoriul
României.
Excepţia de neconstituţionalitate a fost ridicată de
Confederaţia Naţională Sindicală „Cartel Alfa" într-o acţiune în
contencios administrativ având ca obiect acordarea de despăgubiri.
Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate îl constituie, potrivit încheierii de sesizare, dispoziţiile
Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 56/2007 privind încadrarea în muncă şi
detaşarea străinilor pe teritoriul României, publicată în Monitorul Oficial al
României, Partea I, nr. 424
din 26 iunie 2007, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr.
134/2008, publicată în Monitorul Oficial al României,
Partea I, nr. 522 din 10 iulie 2008.
In opinia autorului excepţiei dispoziţiile actului
normativ atacat contravin prevederilor art. 141 - Consiliul Economic şi
Social - din Constituţie.
In motivarea excepţiei de neconstituţionalitate autorul acesteia arată că Ordonanţa de
urgenţă a Guvernului nr. 56/2007 a fost adoptată de Guvern fără solicitarea
avizului Consiliului Economic şi Social, astfel cum stabilesc prevederile art.
21 alin. (1), art.
5 lit. c) şi art. 7 alin. (1) din Legea nr. 109/1997 privind organizarea şi
funcţionarea Consiliului Economic şi Social, ceea ce este de natură să înfrângă
dispoziţiile constituţionale ale art. 141, care acordă acestui organism rolul
consultativ în domeniile expres stabilite prin legea sa de organizare şi
funcţionare.
Curtea de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a
contencios administrativ şi fiscal apreciază că
actul normativ criticat nu încalcă prevederile art. 141 din Constituţie,
deoarece acesta se supune regulilor constituţionale ale art. 115 alin. (4) şi
nu intră sub incidenţa celor ale art. 141.
Potrivit dispoziţiilor art. 30 alin. (1) din Legea nr.
47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată preşedinţilor celor două
Camere ale Parlamentului, Guvernului şi Avocatului Poporului, pentru a-şi
formula punctele de vedere cu privire la excepţia de neconstituţionalitate.
Guvernul a comunicat
punctul său de vedere cu Adresa nr. 5/4.142/C.P.T. din 22 decembrie 2008,
apreciind că excepţia de neconstituţionalitate a Ordonanţei de urgenţă a
Guvernului nr. 56/2007 privind încadrarea în muncă şi detaşarea străinilor pe
teritoriul României, ridicată de Confederaţia Naţională Sindicală „Cartel
Alfa", este inadmisibilă. In argumentarea punctului de vedere
Guvernul menţionează că „aspectele ce ţin de solicitarea sau nesolicitarea
avizului Consiliului Economic şi Social, precum şi de obţinerea ori neobţinerea
acestui aviz nu sunt veritabile probleme de constituţionalitate, ci probleme
ivite în aplicarea Legii nr. 109/1997 privind organizarea şi funcţionarea
Consiliului Economic şi Social, ceea ce excedează competenţei Curţii
Constituţionale". Se susţine că „lipsa avizului consultativ ar fi putut fi
invocată numai de organismul competent să îl emită, în speţă Consiliul Economic
şi Social".
Avocatul Poporului, prin
punctul de vedere transmis cu Adresa nr. 6.501 din 20
august 2008, consideră că Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 56/2007 privind
încadrarea în muncă şi detaşarea străinilor pe teritoriul României, aprobată cu
modificări şi completări prin Legea nr. 134/2008, este constituţională. In acest sens
arată că „dispoziţiile legale criticate, referitoare la încadrarea în muncă şi
detaşarea străinilor pe teritoriul României, nu contravin art. 141 din Legea
fundamentală, care consacră din punct de vedere constituţional o instituţie
publică, cu rol pur consultativ, Consiliul Economic şi Social, ca organ
consultativ al Parlamentului şi Guvernului, în domeniile de specialitate
stabilite prin legea sa organică de înfiinţare, organizare şi funcţionare. Cât
priveşte raportarea prevederilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 56/2007
la dispoziţiile Legii nr.
109/1997 privind organizarea şi funcţionarea Consiliului Economic şi Social, în
sensul că, la adoptarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 56/2007,
Guvernul nu a solicitat avizul Consiliului Economic şi Social, se menţionează
că „examinarea constituţionalităţii unor texte de lege are în vedere
compatibilitatea acestor texte cu dispoziţiile constituţionale pretins
încălcate, iar nu compararea mai multor prevederi legale între ele şi
raportarea concluziei ce ar rezulta din această comparaţie la dispoziţii ori
principii ale Constituţiei".
Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului nu au comunicat punctele lor de vedere cu privire la excepţia de
neconstituţionalitate.
CURTEA,
examinând încheierea de sesizare, punctul de vedere al
Guvernului şi cel al Avocatului Poporului, raportul întocmit de
judecătorul-raportor, susţinerile părţii prezente, concluziile procurorului,
dispoziţiile legale criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi
Legea nr. 47/1992, reţine următoarele:
Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este
competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. d) din Constituţie, precum şi
ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 şi 29 din Legea nr. 47/1992, să
soluţioneze excepţia de neconstituţionalitate.
Analizând excepţia de neconstituţionalitate, Curtea
Constituţională constată cele ce urmează:
Potrivit încheierii de sesizare a Curţii
Constituţionale, excepţia de neconstituţionalitate a fost ridicată de către
reclamanta Confederaţia Naţională Sindicală „Cartel Alfa" în cadrul unei
acţiuni în contencios administrativ, formulată în temeiul art. 9 din Legea nr.
554/2004, astfel cum a fost modificată, având ca obiect obligarea pârâtului
Guvernul României de a plăti despăgubiri reclamantei, cu motivarea că Ordonanţa
de urgenţă a Guvernului nr. 56/2007 a fost adoptată fără a se solicita avizul
Consiliului Economic şi Social, organism tripartit consultativ, în cadrul
căruia autoarea excepţiei are dreptul de a desemna o parte dintre membrii
acestuia, potrivit art. 13 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 109/1997, cu
modificările şi completările ulterioare.
Normele constituţionale invocate de autoare în
motivarea excepţiei sunt cele ale art. 141, intitulat Consiliul Economic şi Social, care
prevăd următoarele: „Consiliul Economic şi Social este organ consultativ al
Parlamentului şi al Guvernului în domeniile de specialitate stabilite prin
legea sa organică de înfiinţare, organizare şi funcţionare."
Totodată, este invocată şi Legea nr. 109/1997 privind
organizarea şi funcţionarea Consiliului Economic şi Social, cu modificările şi
completările ulterioare, care conţine următoarele prevederi relevante în ceea
ce priveşte atribuţiile sale şi competenţa de a emite
avize:
- Art. 21 alin. (1): „Consiliul Economic şi Social este consultat obligatoriu de către
iniţiatorii proiectelor de acte normative şi ai proiectelor de programe şi
strategii nematerializate în proiecte de acte normative, din domeniul său de
competenţă. Rezultatul acestei consultări se concretizează în avize la
proiectele de acte normative şi la proiectele de programe şi strategii.";
- Art. 5 lit. c): „Consiliul Economic şi Social analizează situaţia economică şi socială a ţării
şi face propuneri Guvernului şi Parlamentului, în condiţiile prevăzute de lege,
privind: (...)
c) relaţiile de muncă şi politica salariată.";
- Art. 7: „(1) Iniţiatorii
proiectelor de acte normative şi de programe şi strategii naţionale sau
sectoriale care privesc domeniile prevăzute la art. 5 au obligaţia de a
solicita pentru acestea avizul consultativ al Consiliului Economic şi Social.
(2) Avizul prevăzut la alin. (1) va însoţi
obligatoriu proiectul de act normativ, de program sau strategie până la
adoptare.";
- Art. 8: „(1) In
îndeplinirea atribuţiilor prevăzute la art. 7 Consiliul Economic şi Social are
obligaţia de a analiza proiectele de acte normative, de programe şi strategii
primite şi de a transmite avizul său, după cum urmează:
a) în termen de 10 zile calendaristice de la
primirea solicitării, în cazul proiectelor de hotărâri şi de ordonanţe ale
Guvernului sau, după caz, de legi ordinare;
b) în termen de 20 de zile calendaristice de la primirea solicitării, în cazul proiectelor de legi organice şi
în cazul proiectelor de programe şi strategii nematerializate în acte
normative.
(2) Depăşirea termenelor prevăzute la alin. (1) dă
dreptul iniţiatorului să adopte strategiile şi programele nematerializate în
proiecte de acte normative şi să transmită proiectele de acte normative spre
adoptare fără avizul Consiliului Economic şi Social, cu menţionarea acestei
situaţii."
Curtea constată că art. 141, introdus în Legea
fundamentală în urma procesului de revizuire a Constituţiei din anul 2003, se
rezumă să precizeze doar rolul consultativ al Consiliului Economic şi Social,
iar pentru detalii privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea acestuia
legiuitorul constituant face trimitere la lege. Art. 1 din Legea nr. 109/1997
privind organizarea şi funcţionarea Consiliului Economic şi Social arată că
acesta este o instituţie publică de interes naţional, tripartită, autonomă,
constituită în scopul realizării dialogului social la nivel naţional dintre
patronate, sindicate şi Guvern şi a climatului de stabilitate şi pace socială.
Potrivit prevederilor Legii nr. 109/1997, iniţiatorii de proiecte de acte
normative (hotărâri de Guvern, ordonanţe şi legi) au obligaţia să solicite
Consiliului Economic şi Social avizul său consultativ în cazul în care proiectele fac obiectul unor reglementări din
domeniile de competenţă ale acestui organism. Deşi avizul are caracter consultativ,
textul de lege instituie obligaţia imperativă pentru autoritatea emitentă a
actului normativ de a solicita, în prealabil, avizul Consiliului Economic şi
Social, dar nu implică şi obligativitatea luării în considerare a opiniilor şi
concluziilor exprimate în avizul respectiv.
Din documentaţia care a stat la baza elaborării
proiectului Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 56/2007 rezultă că
iniţiatorul nu a solicitat avizul Consiliului Economic şi Social.
Raţiunea şi utilitatea adoptării acestei reglementări,
precum şi „existenţa unei situaţii a cărei reglementare nu poate fi
amânată" au fost pe deplin justificate de către Guvern, aşa cum rezultă
din preambulul ordonanţei de urgenţă, în concordanţă cu cerinţele art. 115
alin. (4) din Constituţie.
Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 56/2007 privind
încadrarea în muncă şi detaşarea străinilor pe teritoriul României a fost
depusă spre dezbatere în procedură de urgenţă la Senat, ca primă Cameră sesizată, şi a fost publicată în
Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 424 din 26
iunie 2007.
Asupra legii adoptate de cele două Camere ale
Parlamentului pentru aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 56/2007
privind încadrarea în muncă şi detaşarea străinilor pe teritoriul României,
Preşedintele României, în virtutea art. 77 alin. (2) din Constituţie, a cerut
Parlamentului, înainte de promulgare, reexaminarea legii pentru unele
deficienţe care ţineau, pe de o parte, de soluţiile legislative cuprinse în
unele texte, iar pe de altă parte, atrăgea atenţia cu privire la „lipsa
avizului Consiliului Economic şi Social", precum şi asupra
caracterului legii - de lege organică, şi nu ordinară.
In urma examinării cererii, potrivit regulilor
procedurii parlamentare, cele două Camere ale Parlamentului au adoptat Legea
pentru aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 56/2007 privind
încadrarea în muncă şi detaşarea străinilor pe teritoriul României, cu unele
modificări şi completări, aşa cum acestea au rezultat din cererea Preşedintelui
României.
Cu privire la „lipsa avizului Consiliului Economic
şi Social", Camera Deputaţilor şi Senatul nu au exprimat o poziţie
expresă, concentrându-se numai asupra criticilor legate de conţinutul legii.
Curtea Constituţională semnalează că Parlamentul, în
cadrul controlului parlamentar pe care îl exercită, în virtutea Legii
fundamentale, asupra Guvernului, ar trebui să urmărească şi modul în care
Executivul respectă normele de tehnică legislativă obligatorii referitoare la
avizarea proiectelor de acte normative, atunci când iniţiază sau adoptă acte
normative (legi, ordonanţe - simple sau de urgenţă -, hotărâri).
Avem în vedere, în special, dispoziţiile art. 30 alin.
(3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea
actelor normative, potrivit cărora forma finală a instrumentelor de prezentare
şi motivare a proiectelor de acte normative trebuie să cuprindă referiri la
avizul Consiliului Legislativ şi, după caz, al Consiliului Suprem de Apărare a
Ţării, Curţii de Conturi sau Consiliului Economic şi Social.
In temeiul art. 77 alin. (3) din Legea fundamentală,
Legea pentru aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 56/2007 privind încadrarea în muncă
şi detaşarea străinilor pe teritoriul României a fost trimisă spre promulgare
Preşedintelui României, a fost promulgată prin Decretul nr. 738 din 3 iulie
2008 şi publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 522 din 10 iulie 2008.
Aşa cum s-a arătat, art. 141 din Constituţie, invocat
în susţinerea excepţiei de neconstituţionalitate, se rezumă doar la consacrarea
rolului Consiliului Economic şi Social ca organ consultativ al Parlamentului şi
al Guvernului, iar pentru detalii privind domeniile de specialitate în care
acesta este consultat, textul face trimitere la legea sa organică de
înfiinţare, organizare şi funcţionare. Norma constituţională, exprimând
sintetic rolul pur consultativ pentru Parlament şi Guvern al Consiliului
Economic şi Social, nu face niciun fel de referire expresă la obligaţia
iniţiatorilor proiectelor de acte normative de a solicita avizul consultativ al
Consiliului Economic şi Social şi nici cu privire la mecanismele de consultare
a acestui organ consultativ, acestea fiind tratate în legea de organizare şi
funcţionare a acestuia, la care Legea fundamentală face trimitere.
Intr-un mod cu totul diferit, legiuitorul constituant a
reglementat în art. 79 din Legea fundamentală rolul
Consiliului Legislativ, care „este organ consultativ de specialitate al
Parlamentului, care avizează proiectele de acte normative în vederea
sistematizării, unificării şi coordonării întregii legislaţii. El ţine evidenţa
oficială a legislaţiei României". Sub acest aspect, nesolicitarea avizului
consultativ al Consiliului Legislativ duce la neconstituţionalitatea legii sau
ordonanţei - simplă sau de urgenţă. Dacă voinţa legiuitorului constituant ar fi
fost în sensul impunerii obligativităţii solicitării avizului, atunci aceasta
ar fi fost exprimată în cuprinsul art. 141 din Legea fundamentală, într-un mod
asemănător celui folosit la redactarea art. 79, pentru reglementarea rolului şi
atribuţiilor Consiliului Legislativ.
Din această perspectivă Curtea
reţine că nesolicitarea obligatorie a avizului consultativ al Consiliului
Economic şi Social de către Executiv la iniţiativa proiectului Ordonanţei de
urgenţă a Guvernului privind încadrarea în muncă şi detaşarea străinilor pe
teritoriul României nu poate avea drept consecinţă neconstituţionalitatea
ordonanţei, prin raportare la art. 141 din Constituţie.
Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art.
146 lit. d) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 1-3, al
art. 11 alin. (1) lit. A.d) şi al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu majoritate
de voturi,
CURTEA CONSTITUŢIONALĂ
In numele legii
DECIDE:
Respinge excepţia de neconstituţionalitate a
dispoziţiilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 56/2007 privind încadrarea
în muncă şi detaşarea străinilor pe teritoriul României, excepţie ridicată de
Confederaţia Naţională Sindicală „Cartel Alfa" în Dosarul nr. 6.164/2/2007
al Curţii de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi
fiscal.
Definitivă şi general
obligatorie.
Pronunţată în şedinţa publică din data de 15 ianuarie
2009.
PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE,
prof. univ. dr. IOAN VIDA
Magistrat-asistent,
Claudia-Margareta Krupenschi