Decizia Nr.136 din 10.03.2015

referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 5 alin. (7) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 33/2007 privind organizarea şi funcţionarea Autorităţii Naţionale de Reglementare în Domeniul Energiei
ACT EMIS DE: Curtea Constitutionala
ACT PUBLICAT ÎN MONITORUL OFICIAL NR. 315 din 08 mai 2015

Augustin Zegrean	- preşedinte
Valer Dorneanu	- judecător
Petre Lăzăroiu	- judecător
Mircea Ştefan Minea	- judecător
Daniel Marius Morar	- judecător
Mona-Maria Pivniceru	- judecător
Puskás Valentin Zoltán	- judecător
Simona-Maya Teodoroiu	- judecător
Tudorel Toader	- judecător
Claudia-Margareta Krupenschi	- magistrat-asistent

Cu participarea în şedinţa publică a reprezentantului Ministerului Public, procuror Carmen-Cătălina Gliga.1. Pe rol se află soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a prevederilor art. 5 alin. (7) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 33/2007 privind organizarea şi funcţionarea Autorităţii Naţionale de Reglementare în Domeniul Energiei, excepţie ridicată de CET Govora - S.A. din Râmnicu Vâlcea în Dosarul nr. 2.487/2/2014 al Curţii de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal şi care constituie obiectul Dosarului nr. 1.053D/2014 al Curţii Constituţionale.2. La apelul nominal răspunde autorul excepţiei, prin avocat Daniel Cîrstea, cu împuternicire avocaţială depusă la dosar, lipsind partea Autoritatea Naţională de Reglementare în Domeniul Energiei, faţă de care procedura de citare este legal îndeplinită.3. Magistratul-asistent referă asupra faptului că partea Autoritatea Naţională de Reglementare în Domeniul Energiei a transmis la dosarul cauzei punctul său de vedere prin care solicită respingerea, ca neîntemeiată, a excepţiei de neconstituţionalitate, invocând, în acest sens, Decizia Curţii Constituţionale nr. 1.303 din 4 octombrie 2011.4. Cauza fiind în stare de judecată, preşedintele Curţii dă cuvântul reprezentantului părţii prezente. Acesta susţine că prin textul legal criticat sunt încălcate dreptul de acces liber la justiţie şi dreptul la un proces echitabil, deoarece este restrâns în mod excesiv termenul în care pot fi atacate actele administrative cu caracter normativ, fără a fi respectate cerinţele prevăzute de art. 53 din Constituţie referitoare la restrângerea exerciţiului unui drept sau al unei libertăţi fundamentale. De asemenea, se arată că prevederile legale criticate, prin impunerea termenului de 30 de zile în care pot fi atacate în justiţie actele administrative cu caracter normativ, intră în contradicţie cu cele ale art. 11 alin. (4) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, potrivit cărora actele administrative cu caracter normativ care se consideră a fi nelegale pot fi atacate oricând. Pentru aceste motive, solicită admiterea excepţiei de neconstituţionalitate.5. Având cuvântul, reprezentantul Ministerului Public pune concluzii de respingere, ca neîntemeiată, a excepţiei de neconstituţionalitate, sens în care arată că legiuitorul, în considerarea unor situaţii deosebite, are competenţa de a stabili reguli speciale de procedură, fără ca prin aceasta să fie afectat exerciţiul liberului acces la justiţie. În cazul de faţă, legiuitorul a dorit ca actele administrative cu caracter normativ emise de preşedintele Autorităţii Naţionale de Reglementare în Domeniul Energiei să fie aduse cât mai repede în faţa justiţiei, instituind, în acest sens, un termen de decădere de 30 de zile.CURTEA,având în vedere actele şi lucrările dosarului, constată următoarele:6. Prin Încheierea din 12 iunie 2014, pronunţată în Dosarul nr. 2.487/2/2014, Curtea de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a sesizat Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 5 alin. (7) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 33/2007 privind organizarea şi funcţionarea Autorităţii Naţionale de Reglementare în Domeniul Energiei, excepţie ridicată de CET Govora - S.A. din Râmnicu Vâlcea într-o cauză având ca obiect soluţionarea unei acţiuni în anularea unui act administrativ emis de preşedintele Autorităţii Naţionale de Reglementare în Domeniul Energiei.7. În motivarea excepţiei de neconstituţionalitate, autorul acesteia susţine că dispoziţiile legale criticate, referindu-se atât la actele administrative cu caracter individual, cât şi la cele cu caracter normativ, obstrucţionează accesul liber la justiţie garantat de art. 21 alin. (1)-(3) din Constituţie, deoarece impun un termen de 30 de zile pentru atacarea în justiţie a celei din urmă categorii de acte administrative, în vreme ce art. 11 alin. (4) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 prevede că „actele administrative cu caracter normativ care se consideră a fi nelegale pot fi atacate oricând“. Mai arată că actul administrativ contestat în cauză, şi anume Ordinul preşedintelui Autorităţii Naţionale de Reglementare în Domeniul Energiei nr. 84/2013 privind aprobarea Metodologiei de determinare şi monitorizare a supracompensării activităţii de producere a energiei electrice şi termice în cogenerare de înaltă eficienţă care beneficiază de schema de sprijin de tip bonus, publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 735 din 28 noiembrie 2013, conţinând norme cu caracter general destinate unei categorii de persoane (şi nu unor persoane anume determinate) ce-şi desfăşoară activitatea economică într-o anumită ramură, este un act administrativ cu caracter normativ.8. Curtea de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal apreciază că excepţia de neconstituţionalitate este neîntemeiată, deoarece dispoziţiile legale criticate nu îngrădesc accesul liber la justiţie, ci reglementează un termen special în care acţiunea judiciară poate fi promovată.9. Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului şi Avocatului Poporului, pentru a-şi exprima punctele de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.10. Preşedinţii celor două camere ale Parlamentului, Guvernul şi Avocatul Poporului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.CURTEA,examinând încheierea de sesizare, raportul întocmit de judecătorul-raportor, notele depuse la dosar, susţinerile părţii prezente, concluziile procurorului şi dispoziţiile legale criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele:11. Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. d) din Constituţie, precum şi ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 şi 29 din Legea nr. 47/1992, să soluţioneze excepţia de neconstituţionalitate.12. Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate îl constituie prevederile art. 5 alin. (7) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 33/2007 privind organizarea şi funcţionarea Autorităţii Naţionale de Reglementare în Domeniul Energiei, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 337 din 18 mai 2007, modificată şi completată prin art. I pct. 1 şi 2 din Legea nr. 160/2012 pentru aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 33/2007 privind modificarea şi completarea Legii energiei electrice nr. 13/2007 şi Legii gazelor nr. 351/2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 685 din 3 octombrie 2012. Textul legal criticat are următorul conţinut: „(7) Ordinele şi deciziile emise de preşedinte în exercitarea atribuţiilor sale pot fi atacate în contencios administrativ la Curtea de Apel Bucureşti, în termen de 30 de zile de la data publicării acestora în Monitorul Oficial al României, Partea I, respectiv de la data la care au fost notificate părţilor interesate.“13. În motivarea excepţiei de neconstituţionalitate sunt invocate prevederile constituţionale ale art. 21 alin. (1)-(3), referitoare la accesul liber la justiţie şi dreptul la un proces echitabil şi ale art. 53 - Restrângerea exerciţiului unor drepturi sau al unor libertăţi.14. Examinând excepţia de neconstituţionalitate, Curtea Constituţională constată că legiuitorul constituant a acordat o atenţie deosebită accesului liber la justiţie în materia actelor administrative ale autorităţilor publice, sens în care, considerând că prevederile art. 21 din Constituţie - cu o sferă de aplicare generală - nu sunt suficiente, a consacrat, prin art. 52 şi art. 126 alin. (6) din aceasta, garanţii suplimentare şi specifice ale controlului judecătoresc asupra acestui tip de acte juridice, având în vedere că astfel este protejat în mod eficient dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică. În ce priveşte modalitatea de realizare a controlului judecătoresc al actelor administrative ale autorităţilor publice, pe calea contenciosului administrativ, Curtea a reţinut că, în lipsa oricărei distincţii în cuprinsul art. 126 alin. (6) teza întâi din Constituţie, acest concept se referă, în egală măsură, atât la controlul de legalitate al actelor administrative ale autorităţilor publice exercitat pe cale principală, cât şi la controlul de legalitate al acestora exercitat pe calea incidentală a excepţiei de nelegalitate (a se vedea, în acest sens, pct. 18, 21 şi 22 din Decizia nr. 267 din 7 mai 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 538 din 21 iulie 2014).15. Materia contenciosului administrativ este reglementată, potrivit art. 73 alin. (3) lit. k) din Constituţie, prin lege organică, astfel că Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.154 din 7 decembrie 2004, concretizează regulile stabilite prin art. 52 şi art. 126 alin. (2) din Legea fundamentală şi reglementează, ca şi modalităţi procesuale de exercitare ale controlului de legalitate, atât calea acţiunii directe, cât şi calea incidentală a excepţiei de nelegalitate. Astfel, potrivit art. 4 alin. (1) din aceasta, „(1) Legalitatea unui act administrativ cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepţie, din oficiu sau la cererea părţii interesate.“ Prin urmare, un act administrativ cu caracter individual poate face oricând, în cadrul unui proces, obiectul excepţiei de nelegalitate, indiferent de data la care a fost emis. Art. 4 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 dispune că „(4) Actele administrative cu caracter normativ nu pot forma obiect al excepţiei de nelegalitate. Controlul judecătoresc al actelor administrative cu caracter normativ se exercită de către instanţa de contencios administrativ în cadrul acţiunii în anulare, în condiţiile prevăzute de prezenta lege.“ Potrivit art. 11 alin. (4), care reglementează termenele de introducere a acţiunii în contencios administrativ, „(4) Ordonanţele sau dispoziţiile din ordonanţe care se consideră a fi neconstituţionale, precum şi actele administrative cu caracter normativ care se consideră a fi nelegale pot fi atacate oricând“, iar în privinţa procedurii prealabile, art. 7 alin. (1¹) arată că, „(1¹) În cazul actului administrativ normativ, plângerea prealabilă poate fi formulată oricând.“16. Analizând dispoziţiile art. 1 şi 5 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 33/2007, Curtea reţine că Autoritatea Naţională de Reglementare în Domeniul Energiei este o autoritate administrativă autonomă, ale cărei reglementări se materializează în ordine, decizii sau avize. Potrivit art. 5 alin. (5) din aceasta, „În exercitarea atribuţiilor de reglementare, reglementările de interes general se aprobă prin ordine ale ANRE şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I“, iar alin. (7) al aceluiaşi articol prevede că „Ordinele şi deciziile emise de preşedinte în exercitarea atribuţiilor sale pot fi atacate în contencios administrativ la Curtea de Apel Bucureşti, în termen de 30 de zile de la data publicării acestora în Monitorul Oficial al României, Partea I, respectiv de la data la care au fost notificate părţilor interesate.“17. Curtea constată că textul mai sus redat, ce constituie obiectul excepţiei de neconstituţionalitate, nu face distincţie între actele administrative cu caracter individual sau cu caracter normativ, ambele categorii de acte fiind supuse aceluiaşi termen de decădere de 30 de zile pentru a putea fi atacate pe calea contenciosului administrativ. Curtea constată că, dacă în acest interval de timp nu au fost contestate, actele administrative cu caracter individual emise de preşedintele Autorităţii Naţionale de Reglementare în Domeniul Energiei vor putea fi contestate pe cale incidentală, fără o limitare în timp, prin intermediul excepţiei de nelegalitate, astfel cum prevede legea generală în materia contenciosului administrativ. În schimb, actele administrative cu caracter normativ vor scăpa controlului judecătoresc, întrucât, după expirarea termenului de 30 de zile, împotriva acestora nu se va mai putea exercita nicio acţiune directă, deoarece, în virtutea principiului specialia generalibus derogant, nu pot fi aplicate prevederile legii generale în condiţiile existenţei unei legi speciale care fixează expres un anumit termen. De asemenea, aşa cum s-a arătat, acest tip de acte nu pot face obiectul unei excepţii de nelegalitate, aceasta fiind o modalitate de contestare specifică actelor administrative cu caracter individual. În consecinţă, ordinele şi deciziile emise de preşedintele Autorităţii Naţionale de Reglementare în Domeniul Energiei, acte administrative unilaterale cu caracter normativ, ar beneficia de prezumţia absolută de legalitate după 30 de zile de la publicare, dacă în acest interval niciun operator economic nu ar introduce în faţa Curţii de Apel Bucureşti o acţiune în contencios administrativ în vederea verificării legalităţii acestora pe calea principală a acţiunii în anulare.18. Prin urmare, Curtea constată că prevederile de lege criticate introduc o derogare de la principiul constituţional al controlului judecătoresc al actelor administrative ale autorităţilor publice, prin stabilirea termenului de 30 de zile pentru contestarea actelor administrative cu caracter normativ, fără ca această excepţie să fie expres prevăzută de art. 126 alin. (6) din Constituţie, care se referă, sub acest aspect, doar la actele care privesc raporturile cu Parlamentul şi ale celor de comandament cu caracter militar. Art. 126 alin. (6) garantează controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităţilor publice, fără nicio distincţie între tipul acestora - individual sau normativ. În privinţa actelor administrative cu caracter normativ, legea specială examinată în cazul de faţă - Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 33/2007 - elimină posibilitatea atacării lor în justiţie peste termenul imperativ de 30 de zile, derogând de la art. 11 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 şi de la art. 126 alin. (6) din Constituţie. Or, o asemenea excludere are valenţele unei noi excepţii referitoare la actele juridice sustrase controlului judecătoresc pe calea contenciosului administrativ, ceea ce determină încălcarea art. 21, art. 52 şi a art. 126 alin. (6) din Legea fundamentală.19. De altfel, prin Decizia nr. 1.037 din 9 iulie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 501 din 21 iulie 2009, Curtea a admis, pentru argumente de aceeaşi natură, excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 28 alin. (2) din Legea concurenţei nr. 21/1996, prin care se stabilea un termen pentru atacarea în contencios administrativ a actelor administrative cu caracter normativ emise de Consiliul Concurenţei.20. În sfârşit, în ceea ce priveşte Decizia nr. 1.303 din 4 octombrie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 899 din 19 decembrie 2011, invocată de partea Autoritatea Naţională de Reglementare în Domeniul Energiei, Curtea precizează că aceasta nu este incidentă în cauza de faţă. Chiar dacă obiectul excepţiei examinate cu acel prilej îl reprezintă dispoziţii ce consacrau o soluţie legislativă asemănătoare celei din cauza de faţă - respectiv art. 9 alin. (10) din Legea energiei electrice nr. 13/2007, prin care se prevedea un termen de 60 de zile pentru atacarea în contencios administrativ a ordinelor şi deciziilor emise de preşedinte în exercitarea atribuţiilor sale -, criticile de neconstituţionalitate au fost formulate, cu acel prilej, dintr-o altă perspectivă, şi anume cea a lipsei de claritate a acestui text, fără a viza deci aceleaşi aspecte analizate prin excepţia de faţă.21. Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) şi al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi,CURTEA CONSTITUŢIONALĂÎn numele legiiDECIDE:Admite excepţia de neconstituţionalitate ridicată de CET Govora - S.A. din Râmnicu Vâlcea în Dosarul nr. 2.487/2/2014 al Curţii de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal şi constată că prevederile art. 5 alin. (7) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 33/2007 privind organizarea şi funcţionarea Autorităţii Naţionale de Reglementare în Domeniul Energiei, prin care se stabileşte un termen pentru atacarea în contencios administrativ a actelor administrative cu caracter normativ emise de preşedintele Autorităţii Naţionale de Reglementare în Domeniul Energiei în exercitarea atribuţiilor sale, sunt neconstituţionale.Definitivă şi general obligatorie.Decizia se comunică celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului şi Curţii de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.Pronunţată în şedinţa din data de 10 martie 2015.PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALEAUGUSTIN ZEGREANPentru magistrat-asistent Claudia-Margareta Krupenschisemnează, în temeiul art. 426 alin. (4) din Codul de procedură civilă, prim-magistrat-asistent Marieta Safta