DECIZIE Nr.
160 din 28 februarie 2006
referitoare la exceptia de
neconstitutionalitate a prevederilor art. 19 alin. (1) lit. a) din Ordonanta
Guvernului nr. 34/2002 privind accesul la retelele publice de comunicatii
electronice si la infrastructura asociata, precum si interconectarea acestora
ACT EMIS DE:
CURTEA CONSTITUTIONALA
ACT PUBLICAT IN:
MONITORUL OFICIAL NR. 273 din 27 martie 2006
Ioan Vida - preşedinte
Nicolae Cochinescu - judecător
Aspazia Cojocaru - judecător
Acsinte Gaspar - judecător
Kozsokar
Gabor - judecător
Petre Ninosu - judecător
Ion Predescu - judecător
Antonia Constantin - procuror
Maria Bratu -
magistrat-asistent
Pe rol se află soluţionarea
excepţiei de neconstituţionalitate a prevederilor art. 19 alin. (1) lit. a)
din Ordonanţa Guvernului nr. 34/2002 privind accesul la reţelele publice de
comunicaţii electronice şi la infrastructura asociată, precum şi
interconectarea acestora, excepţie ridicată de Societatea Comercială
„Mobifon" - S. A. din Bucureşti în Dosarul nr. 4. 121/2004 al Curţii de
Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.
La apelul nominal este prezent autorul excepţiei, prin
avocat Ana Diculescu-Şova, precum şi Autoritatea Naţională de Reglementare în
Comunicaţii, prin directorul direcţiei juridice Vlad Mihai Cercel. Procedura de
citare a fost legal îndeplinită.
Avocatul autorului excepţiei solicită admiterea
acesteia, susţinând că prevederile art. 19 alin. (1) lit. a) din Ordonanţa
Guvernului nr. 34/2002 contravin dispoziţiilor art. 1 alin. (4) şi art. 126 din
Constituţie, deoarece Autoritatea Naţională de Reglementare în Comunicaţii are
competenţa de a stabili că anumite acţiuni sau inacţiuni ale operatorilor de
telefonie mobilă constituie fapte ilicite, „arbitrar stabilite", aplicând
totodată sancţiuni pecuniare sub formă de amenzi administrative. Astfel, se
încalcă principiul constituţional al separaţiei puterilor în stat, prin
imixtiunea Autorităţii Naţionale de Reglementare în Comunicaţii în activitatea
puterii judecătoreşti, or „declanşarea răspunderii judecătoreşti şi stabilirea condiţiilor
cerute pentru antrenarea acesteia aparţin întotdeauna instanţelor de
judecată". Arată că răspunderea administrativă, ca formă a răspunderii
juridice, se angajează numai în cazurile în care prin acţiunile lor subiecţii
de drept administrativ săvârşesc o abatere administrativă sau contravenţională
expres prevăzută de lege. Intotdeauna, atunci când legiuitorul a considerat, în
raport de natura juridică a relaţiilor sociale reglementate, că refuzul
subiecţilor de drept vizaţi de a da sau de a comunica informaţiile solicitate
de către o autoritate de reglementare într-un domeniu are un caracter ilicit, a
prevăzut în mod expres fapta şi a calificat-o drept contravenţie sau abatere
administrativă. Or în cazul de faţă nu este vorba de constatarea şi sancţionarea
unor fapte expres prevăzute de lege, ci de un veritabil act de jurisdicţie,
lipsit de o procedură contradictorie, prin care Autoritatea Naţională de
Reglementare în Comunicaţii poate „în mod discreţionar să înfăptuiască
justiţia". De asemenea, susţine că prevederile de lege criticate aduc
atingere şi principiului constituţional al legalităţii, întrucât modalităţile
de judecată şi sancţionare a faptelor nu sunt prevăzute de lege, ci lăsate la
„liberul arbitru al acestei autorităţi". Şi, în fine, susţine că
stabilirea unei răspunderi administrative, în mod nemijlocit, de către această
autoritate, altfel decât prin reglementarea expresă a faptei incriminate,
lipseşte de garanţii dreptul la apărare. In susţinerea celor de mai sus depune
note scrise.
Reprezentantul Autorităţii Naţionale de Reglementare în
Comunicaţii solicită respingerea excepţiei ca neîntemeiată, arătând că
aplicarea sancţiunii amenzii administrative, potrivit art. 19 alin. (1) lit. a)
din Ordonanţa Guvernului nr. 34/2002, pentru nefurnizarea informaţiilor
solicitate, nu constituie un act de înfăptuire a justiţiei, ci reprezintă o
expresie a puterii publice prin care Autoritatea Naţională de Reglementare în
Comunicaţii, ca organ al administraţiei publice centrale din domeniul
comunicaţiilor electronice şi al serviciilor poştale, asigură punerea în
executare a legislaţiei în domeniu. Atunci când legiuitorul a dorit să confere
atribuţii administrativ-jurisdicţionale unui organ al administraţiei publice, a
menţionat acest lucru în mod expres. In ce priveşte susţinerea autorului
excepţiei că prevederile de lege criticate ar contraveni principiului
constituţional al legalităţii, arată că nici o dispoziţie constituţională nu
interzice legiuitorului dreptul de a institui amenzi administrative. De altfel, aplicarea de amenzi administrative de
către această autoritate nu constituie un caz singular, legislaţia românească
reglementând şi alte situaţii când alte autorităţi ale administraţiei publice
pot aplica amenzi administrative. In acest sens, dă ca exemplu Consiliul
Concurenţei, care, în virtutea atribuţiilor ce îi revin potrivit Legii
concurenţei nr. 24/1996, poate aplica amenzi
administrative.
Referitor la susţinerea autorului excepţiei că
prevederile legale criticate ar încălca dreptul la apărare, arată că acest
drept nu este îngrădit, deoarece, potrivit art. 38 alin. (7) din Ordonanţa de
urgenţă a Guvernului nr. 79/2002, decizia preşedintelui acestei autorităţi
poate fi contestată în justiţie, astfel că persoana amendată are posibilitatea
de a folosi toate mijloacele
prevăzute de lege în susţinerea apărării sale. Depune note scrise.
Reprezentantul Ministerului
Public pune concluzii de respingere a excepţiei ca neîntemeiată, arătând că
Autoritatea de Reglementare în Comunicaţii nu desfăşoară o activitate
jurisdicţională, fiind un organ al administraţiei publice centrale, iar
împotriva deciziei preşedintelui acestei autorităţi societatea comercială
sancţionată poate formula plângere pe calea contenciosului administrativ. In
consecinţă, arată că textul de lege criticat este în concordanţă cu
dispoziţiile constituţionale invocate.
CURTEA,
având în vedere actele şi
lucrările dosarului, constată următoarele:
Prin Incheierea din 30 mai 2005, pronunţată în Dosarul
nr. 4. 121/2004, Curtea de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios
administrativ şi fiscal a sesizat Curtea Constituţională cu excepţia de
neconstituţionalitate a prevederilor art. 19 alin. (1) lit. a) din Ordonanţa
Guvernului nr. 34/2002 privind accesul la reţelele publice de comunicaţii electronice
şi la infrastructura asociată, precum şi interconectarea acestora, excepţie
ridicată de Societatea Comercială „Mobifon" - S. A. din Bucureşti.
In motivarea excepţiei de neconstituţionalitate autorul acesteia susţine, în esenţă, că stabilirea unei răspunderi
administrative de către Autoritatea Naţională de Reglementare în Comunicaţii,
instituţie aflată în subordinea Guvernului, în sarcina operatorilor de reţele
de comunicaţii electronice, potrivit textului legal atacat, contravine
dispoziţiilor art. 1 alin. (4) şi art. 126 alin. (1) din Constituţie, întrucât
conferă acestei autorităţi competenţe jurisdicţionale. Calificarea acţiunilor
sau inacţiunilor operatorilor drept acte ilicite, precum şi aplicarea unei
amenzi administrative fără o procedură contradictorie contravin, în opinia sa,
şi dispoziţiilor art. 24 din Constituţie. Şi, în fine, susţine autorul
excepţiei, ori de câte ori legiuitorul a considerat, în raport de natura
relaţiilor sociale reglementate, că anumite fapte au caracter ilicit, a prevăzut
în mod expres care sunt acele fapte, precum şi sancţiunea pentru săvârşirea
lor.
Curtea de Apel Bucureşti
- Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal apreciază că art. 19 alin. (1) lit. a) din Ordonanţa Guvernului nr.
34/2002 nu contravine dispoziţiilor constituţionale invocate, deoarece prin
aplicarea unei amenzi administrative Autoritatea Naţională de Reglementare în
Comunicaţii nu înfăptuieşte un act de justiţie, ea fiind o autoritate
administrativă, care, în cadrul activităţii de punere în executare a legilor în
domeniul comunicaţiilor electronice şi al serviciilor poştale, are şi
competenţa aplicării unor sancţiuni administrative şi contravenţionale.
Potrivit art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992,
încheierea de sesizare a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale
Parlamentului, Guvernului şi Avocatului Poporului, pentru a-şi exprima punctele
de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.
Guvernul consideră că
excepţia este neîntemeiată, arătând că este opţiunea legiuitorului de a stabili
sancţiuni pentru încălcarea
unor norme din domeniul comunicaţiilor, având în vedere că aceste norme
reglementează obiectivele generale ale serviciilor de comunicaţii electronice.
Avocatul Poporului consideră
prevederile legale criticate ca fiind constituţionale. Sancţionarea cu amendă a
refuzului de a furniza în mod complet şi corect informaţiile prevăzute de
această ordonanţă reprezintă o opţiune legitimă a legiuitorului.
Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.
CURTEA,
examinând încheierea de sesizare, punctele de vedere
ale Guvernului şi Avocatului Poporului, raportul întocmit de
judecătorul-raportor, susţinerile părţilor prezente, concluziile procurorului,
prevederile legale criticate, raportate la dispoziţiile Constituţiei, precum şi
Legea nr. 47/1992, reţine următoarele:
Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este
competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. d) din Constituţie, ale art. 1
alin. (2), ale art. 2, 3, 10 şi 29 din Legea nr. 47/1992, să soluţioneze
excepţia de neconstituţionalitate.
Obiectul excepţiei îl reprezintă prevederile art. 19
alin. (1) lit. a) din Ordonanţa Guvernului nr. 34/2002 privind accesul la
reţelele publice de comunicaţii electronice şi la infrastructura asociată,
precum şi interconectarea acestora, publicată în Monitorul Oficial al României,
Partea I, nr. 88 din 2 februarie 2002, aprobată cu modificări şi completări
prin Legea nr. 527/2002, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I,
nr. 602 din 14 august 2002, prevederi care au următoarea redactare:
- Art. 19 alin. (1) lit. a): „(1 ) Autoritatea de
reglementare poate obliga, prin decizie, operatorii la plata unor amenzi
administrative în sumă de până la 30. 000. 000 lei pentru fiecare zi de
întârziere, calculată de la data stabilită prin decizie, pentru a-i determina:
a) să furnizeze în mod complet şi corect, în
conformitate cu solicitarea scrisă a autorităţii de reglementare, informaţiile
care le-au fost cerute conform prevederilor art. 11 alin. (3), art. 13 alin.
(3) sau ale art. 17 alin. (1), precum şi orice alte informaţii cerute în mod
neechivoc de autoritatea de reglementare în aplicarea prevederilor prezentei
ordonanţe; "
Textele constituţionale considerate a fi încălcate sunt
cele ale art. 1 alin. (4) - separaţia şi echilibrul puterilor, art. 24 -
dreptul la apărare şi art. 126 - instanţele judecătoreşti.
Excepţia a fost ridicată într-un litigiu ce are ca
obiect contestarea în contencios administrativ a unei decizii emise de
Autoritatea Naţională de Reglementare în Comunicaţii, prin care Societatea
Comercială „Mobifon" - S. A. din Bucureşti a fost sancţionată cu o amendă
administrativă în sumă de 15. 000. 000 lei pe zi întârziere, pentru neexecutarea
obligaţiei de a transmite în mod complet şi corect documentaţia solicitată.
Autorul excepţiei susţine, în esenţă, că, datorită
faptului că, potrivit textului de lege criticat, Autoritatea Naţională de
Reglementare în Comunicaţii poate aplica amenzi administrative, ar rezulta că aceasta
desfăşoară o activitate jurisdictionala, substituindu-se instanţelor de
judecată şi încălcându-se astfel principiul constituţional al separaţiei
puterilor în stat.
Examinând excepţia de neconstituţionalitate, Curtea
reţine următoarele:
Textul de lege criticat reglementează dreptul
Autorităţii Naţionale de Reglementare în Comunicaţii de a obliga, prin decizie,
operatorii la plata unei amenzi în sumă de până la 30. 000. 000 lei pentru
fiecare zi de întârziere, calculată de la data stabilită prin decizie, pentru
a-i determina să furnizeze, în mod complet şi corect, în conformitate cu
solicitarea scrisă a acestei autorităţi, informaţiile ce le-au fost cerute,
conform art. 11 alin. (3), art. 13 alin. (3) sau art. 17 alin. (1), de
autoritatea de reglementare, în aplicarea prevederilor acestei ordonanţe.
Potrivit art. 37 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului
nr. 79/2002 privind cadrul general de reglementare a comunicaţiilor,
Autoritatea Naţională de Reglementare în Comunicaţii este o instituţie publică
cu personalitate juridică în subordinea Guvernului, care are rolul de a pune în
aplicare politica naţională în domeniul comunicaţiilor electronice şi al
serviciilor poştale. Pentru realizarea acestor obiective, prin Ordonanţa
Guvernului nr. 34/2002 a fost stabilit cadrul de reglementare a raporturilor
dintre operatori şi furnizori în privinţa accesului la reţelele de comunicaţii
electronice şi a interconectării acestora. In exercitarea atribuţiilor sale în
acest domeniu, autoritatea de reglementare poate lua, potrivit art. 5 din
această ordonanţă, toate măsurile necesare pentru a asigura accesul şi
interconectarea în condiţii adecvate, precum şi interoperabilitatea
serviciilor, cu respectarea principiilor eficienţei economice şi promovării
concurenţei. Astfel, această autoritate poate impune operatorilor şi
furnizorilor de reţele anumite obligaţii, pentru a căror nerespectare poate
aplica sancţiuni administrative.
Examinând aceste prevederi, Curtea reţine că
posibilitatea unei autorităţi a administraţiei publice de a aplica sancţiuni
administrative nu contravine dispoziţiilor constituţionale, reprezentând o
manifestare firească a autorităţii de care beneficiază aceasta. Raţiunea
reglementării are în vedere modalitatea de constrângere a operatorilor de reţele de comunicaţii
electronice de a respecta cadrul legislativ în care această autoritate are
responsabilităţi.
De altfel, legislaţia română mai prevede şi în alte
situaţii posibilitatea aplicării unor amenzi administrative de către alte
autorităţi ale administraţiei publice. Un exemplu îl constituie în acest sens
Legea concurenţei nr. 21/1996, ce reglementează competenţa Consiliului
Concurenţei de a aplica amenzi administrative agenţilor economici, pentru a-i
obliga să furnizeze, în mod complet şi corect, informaţiile ce le-au fost
cerute, în exercitarea atribuţiilor pe care le are. Or, potrivit textului de
lege criticat, informaţiile la care sunt obligaţi operatorii de reţele şi de a
căror nefurnizare completă şi corectă sunt vinovaţi sunt cele pe care
Autoritatea de reglementare le poate solicita potrivit prevederilor art. 11
alin. (3), ale art. 13 alin. (3) sau ale art. 17 alin. (1) din această
ordonanţă. Sancţionarea cu amendă pentru neîndeplinirea unor obligaţii de către
operatorii de reţele de comunicaţii electronice dă expresie preocupării
statului de a proteja interesele naţionale şi de a descuraja comportamentul contrar acestor interese,
fără a aduce atingere principiilor proclamate de Legea fundamentală.
Curtea constată că susţineri de neconstituţionalitate
asemănătoare, cu privire la un regim sancţionator similar, au mai fost
formulate în alte cauze, în legătură cu dispoziţii de lege ce instituiau astfel
de sancţiuni şi care în opinia autorilor excepţiilor contraveneau dispoziţiilor
constituţionale invocate şi în speţa de faţă. Astfel, prin Decizia nr. 5 din 10
ianuarie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 135
din 13 februarie 2006, Curtea a decis că procedura prin care Consiliul
Concurenţei îşi îndeplineşte atribuţiile stabilite de lege, în principal de a
constata şi sancţiona practicile anticoncurenţiale, nu impune caracterizarea
activităţii Consiliului ca o activitate jurisdictionala, căci prin aceasta
Consiliul nu soluţionează un litigiu privind existenţa, întinderea sau
exercitarea drepturilor subiective ale unei persoane - atribuţii de esenţa
activităţii jurisdicţionale - şi nici nu adoptă măsuri de tragere la răspundere
juridică de competenţa instanţelor judiciare, ci efectuează operaţii tehnico-juridice
de cercetare, deliberare şi decizie, specifice iniţierii şi adoptării oricărui
act administrativ.
Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art.
146 lit. d) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 1-3, al
art. 11 alin. (1) lit. A. d) şi al art. 29 din Legea
nr. 47/1992,
CURTEA CONSTITUŢIONALĂ
In numele legii
DECIDE:
Respinge excepţia de neconstituţionalitate a
prevederilor art. 19 alin. (1) lit. a) din Ordonanţa Guvernului nr. 34/2002
privind accesul la reţelele publice de comunicaţii electronice şi la
infrastructura asociată, precum şi interconectarea acestora, excepţie ridicată
de Societatea Comercială „Mobifon" - S. A. din Bucureşti în Dosarul nr. 4.
121/2004 al Curţii de apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ
şi fiscal.
Definitivă şi general obligatorie.
Pronunţată în şedinţa publică din data de 28 februarie
2006.
PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE,
prof. univ. dr. IOAN VIDA
Magistrat-asistent,
Maria Bratu