DECIZIE Nr. 188 din 29 decembrie 1998
referitoare la constitutionalitatea Legii privind abilitarea Guvernului de a
emite ordonante
ACT EMIS DE: CURTEA CONSTITUTIONALA
ACT PUBLICAT IN: MONITORUL OFICIAL NR. 521 din 31 decembrie 1998
Curtea Constitutionala a fost sesizata in vederea declansarii controlului
de constitutionalitate, potrivit dispozitiilor art. 144 lit. a) din
Constitutie, asupra Legii privind abilitarea Guvernului de a emite ordonante.
Sesizarea este semnata de un grup de 54 de deputati, si anume: Adrian Nastase,
Miron Tudor Mitrea, Acsinte Gaspar, Florian Bercea, Gheorghe Valceanu, Neculai
Grigoras, Gheorghe Romeo Leonard Cazan, Marin Cristea, Ion Honcescu, Hildegard
Puwak, Petru Bejinariu, Nicolae Napoleon Antonescu, Alexandru Albu, Vasile
Panteliuc, Marina Ionescu, Vasile Candea, Nicu Ionita, Alexandru Lapusan,
Daniela Bartos, Petre Naidin, Viorica Afrasinei, Gheorghe Ana, Romulus Neagu,
Traian Sabau, Mihai Nicolescu, Dumitru Popescu, Eugen Nicolicea, Ion Munteanu,
Victor Neagu, Gheorghe Ionescu, Florian Serac, Ion Pirgaru, Ioan Bivolaru,
Dumitru Buzatu, Ovidiu Sincai, Gheorghe Ana, Ecaterina Andronescu, Ion
Giurescu, Petru Serban Mihailescu, Gabriel Bivolaru, Marian Ianculescu,
Gheorghe Oana, Romulus Ion Moucha, Carmen Dumitriu, Victor Traian Mihu, Mihai
Hlinschi, Simion Darie, Matei-Agaton Dan, Dan Nica, Viorel Hrebenciuc, Radu
Liviu Bara, Gheorghe Marin, Vasile Stan si Alexandru Stanescu.
Sesizarea constituie obiectul Dosarului nr. 186A/1998.
I. In consideratiile generale ale sesizarii se arata ca, in sedinta din
data de 22 decembrie 1998, Camera Deputatilor a dezbatut si adoptat in
procedura de urgenta proiectul de Lege privind abilitarea Guvernului de a emite
ordonante, intr-o redactare diferita de cea aprobata de Senat, cu privire la
art. 1 pct. 1 lit. r), art. 1 pct. 2 lit. l) si la art. 1 pct. 7 lit. b).
Pentru medierea textelor in divergenta intre cele doua Camere a fost initiata
procedura prevazuta la art. 76 alin. (1) din Constitutie. Comisia de mediere,
intrunita la sediul Camerei Deputatilor, a depus raportul de mediere, in urma
examinarii textelor in divergenta.
Autorii sesizarii arata in continuare ca, fara ca raportul Comisiei de
mediere sa fi fost inscris, in prealabil, pe ordinea de zi si sa fi fost
distribuit deputatilor, presedintele de sedinta a dat cuvantul unui deputat,
membru al Comisiei de mediere, pentru prezentarea raportului. Ulterior, la
interventiile unor deputati din opozitie, dupa cum se arata in sesizare,
"presedintele de sedinta a supus votului Camerei inscrierea pe ordinea de
zi a raportului de mediere, insa nu a luat masurile necesare pentru ca acesta
sa fie distribuit deputatilor".
Potrivit sustinerilor autorilor sesizarii, faptul ca in raportul Comisiei
de mediere au fost incluse textele care au fost discutate si adoptate cu
prilejul dezbaterii proiectului de lege nu inlatura procedura regulamentara
privind dezbaterea raportului si dreptul deputatilor de a avea un alt punct de
vedere in aceasta faza, in special al celor care nu au fost prezenti la
dezbaterea proiectului de lege, dar au luat parte la sedinta in timpul
discutarii raportului de mediere. Din acest punct de vedere, se apreciaza ca,
pentru a putea participa la discutii si la luarea deciziilor in cunostinta de
cauza, "era absolut necesar ca raportul Comisiei de mediere sa fi fost
difuzat, in prealabil, tuturor deputatilor. Omitandu-se aceasta cerinta
regulamentara, s-a ajuns la inlaturarea de la vot a unor deputati care nu au
fost de acord sa-si exprime votul atata timp cat nu aveau cunostinta despre
continutul raportului".
II. Aspectele de neconstitutionalitate asupra carora Curtea a fost sesizata
sunt urmatoarele:
1. Se considera, mai intai, ca au fost "incalcate prevederile art. 66
alin. (1) din Constitutie, in exercitarea dreptului de vot deputatii exprimand
optiunea politica a alegatorilor".
Sub raportul problemelor de constitutionalitate a legii, in sesizare se
invoca si prevederile art. 64 din Constitutie, potrivit carora Camera
Deputatilor si Senatul adopta legi, hotarari si motiuni, in prezenta
majoritatii membrilor. Totodata, se sustine ca, din modul in care s-a
desfasurat sedinta Camerei Deputatilor, rezulta ca s-au incalcat prevederile
art. 76 alin. (1) din Constitutie, conform carora, "daca una din Camere
adopta un proiect de lege sau o propunere legislativa intr-o redactare diferita
de cea aprobata de cealalta Camera, presedintii Camerelor vor initia, prin
intermediul unei comisii paritare, procedura de mediere".
Aceasta incalcare a prevederilor art. 76 alin. (1) din Constitutie rezulta,
in opinia autorilor sesizarii, din nerespectarea procedurii de mediere la care
face trimitere art. 120 alin. 4 din Regulamentul Camerei Deputatilor,
republicat*), text ce prevede ca raportul de mediere se dezbate potrivit
procedurii stabilite la art. 78 - 100 din acest regulament. In acest sens, in
sesizare se face trimitere si la art. 88 alin. 2 din Regulamentul Camerei
Deputatilor, conform caruia "raportul comisiei insarcinate sa examineze o
initiativa legislativa se difuzeaza, prin grija Biroului permanent,
deputatilor, cerinta care s-a omis, asa cum rezulta si din stenograma sedintei
Camerei Deputatilor in care s-a dezbatut raportul Comisiei de mediere".
------------
*) Regulamentul Camerei Deputatilor a fost republicat in Monitorul Oficial
al Romaniei, Partea I, nr. 53 din 14 martie 1996.
2. De asemenea, autorii sesizarii arata ca, intrucat nu au inteles sa
participe la dezbaterea raportului Comisiei de mediere, atata timp cat acesta
nu a fost difuzat, deputatii din grupurile parlamentare ale P.D.S.R., P.R.M. si
P.U.N.R. au parasit sala de sedinta. Or, in aceste imprejurari, presedintele de
sedinta avea obligatia sa verifice daca este intrunita conditia constitutionala
de cvorum. In legatura cu aceasta in sesizare se face referire la deciziile nr.
4/1994 si nr. 46/1994 ale Curtii Constitutionale, prin care s-a statuat:
- "Constitutionalitatea conditiei de cvorum si rezultatul votului se
apreciaza in momente deosebite ale procedurii legislative parlamentare";
- "Cvorumul si votul nu pot fi confundate, cel dintai precedandu-l pe
cel de-al doilea";
- "Cvorumul nu rezulta numai din numarul parlamentarilor care au
participat la vot, ci si din cel al parlamentarilor efectiv prezenti, cvorumul
legal de sedinta fiind o conditie de prezenta imediata inaintea votarii,
diferita, deci, de vot".
3. In final, autorii sesizarii arata ca, dupa discutarea si votarea
fiecarui text in divergenta, presedintele de sedinta trebuia sa supuna
aprobarii Camerei Deputatilor raportul in ansamblul sau. Intrucat raportul nu a
fost aprobat in integralitatea sa, deci nu s-au respectat procedurile
constitutionale de adoptare a legii, se considera ca "legea nu a fost
votata si adoptata si, ca atare, nu poate fi trimisa spre promulgare
Presedintelui Romaniei".
In conformitate cu art. 19 alin. (1) din Legea nr. 47/1992 privind
organizarea si functionarea Curtii Constitutionale, republicata, s-a solicitat
presedintilor celor doua Camere ale Parlamentului si Guvernului sa comunice
punctele lor de vedere cu privire la obiectia de neconstitutionalitate a Legii
privind abilitarea Guvernului de a emite ordonante.
In punctul de vedere al Guvernului, comunicat prin adresa nr. 5/7.144/R.V.
din 28 decembrie 1998, se arata, in esenta, urmatoarele:
In legatura cu sustinerea ca s-ar fi incalcat prevederile art. 76 alin. (1)
din Constitutie, se apreciaza ca aspectele semnalate de autorii sesizarii de
neconstitutionalitate, respectiv difuzarea raportului de mediere si adoptarea
in ansamblul sau, nu sunt prevazute in Constitutie, ci in Regulamentul Camerei
Deputatilor, ceea ce inseamna ca se poate discuta cel mult despre unele abateri
de la litera regulamentului si despre efectele acestora, iar nu despre
neconstitutionalitate. Totodata se sustine ca si procedura parlamentara, desi
prezinta unele particularitati fata de procedurile de judecata, ramane tot
"o procedura supusa principiului general, potrivit caruia incalcarea unei
norme de procedura trebuie sanctionata daca se dovedeste o vatamare". In
consecinta, se apreciaza ca, "in conditiile in care se constata ca au fost
respectate dispozitiile art. 76 alin. (1) care impun initierea procedurii de
mediere, prin intermediul unei comisii paritare, faptul ca nu a fost difuzat
raportul de mediere si ca nu a fost adoptat in ansamblul lui nu este de natura
sa invalideze adoptarea legii, din moment ce este vorba de simple abateri de la
regulament, prin care nu s-a produs nici o vatamare sau incalcare a principiilor
constitutionale".
Referitor la sustinerea din sesizare ca s-ar fi incalcat art. 66 alin. (1)
din Constitutie, potrivit caruia "deputatii si senatorii sunt in serviciul
poporului", se apreciaza ca acest text general nu are, practic, legatura
directa cu procedura de mediere.
De asemenea, se apreciaza ca "nu se poate sustine ca deputatii care nu
au fost prezenti la dezbateri nu aveau posibilitatea de a vota raportul de
mediere in cunostinta de cauza, deoarece raportul Comisiei juridice a fost difuzat
tuturor deputatilor; raportul Comisiei de mediere a fost prezentat oral, in
sensul ca in Comisia de mediere s-a decis sa se adopte textele votate de Camera
Deputatilor, propuse in raportul Comisiei juridice". Totodata, se arata in
punctul de vedere al Guvernului, "din analiza textelor constitutionale si
a celor din regulament nu rezulta ca forma scrisa a raportului este ceruta ad
validitatem, esential fiind ca textele in divergenta sa fie discutate in
Comisia de mediere si votate in aceasta comisie, urmand a fi prezentata
plenului forma decisa de comun acord in Comisia de mediere. De altfel,
ulterior, a fost intocmit si raportul in forma scrisa (instrumentum)".
In ceea ce priveste omisiunea de a supune aprobarii Camerei Deputatilor
raportul in ansamblul sau, se arata ca "autorii sesizarii de
neconstitutionalitate nu mai invoca nici un text special din Constitutie, din
care sa rezulte ca o asemenea omisiune ar fi de natura sa invalideze procedura
de adoptare a legii. Totodata nu se vede in ce ar consta
<<vatamarea>>, din moment ce fiecare text supus medierii a fost
votat". Se mai arata, in continuare, ca "practic textele in discutie
au fost votate de 3 ori (o data cand s-a discutat legea pe articole, apoi cand
a fost votata legea in varianta propusa de Camera Deputatilor si, in sfarsit,
cand s-a discutat raportul de mediere)".
Referitor la conditia de cvorum, potrivit punctului de vedere al
Guvernului, "autorii sesizarii de neconstitutionalitate nu au facut dovada
faptului ca aceasta conditie nu mai era indeplinita dupa retragerea de la
dezbateri a deputatilor din grupurile parlamentare P.D.S.R., P.R.M.,
P.U.N.R."
La solicitarea Curtii Constitutionale, secretarul general al Camerei
Deputatilor a inaintat, prin adresa nr. XVII/1/763 din 24 decembrie 1998, copii
certificate de pe lista de prezenta a deputatilor la sedinta din ziua de 22
decembrie 1998 si de pe lista continand consemnarile la apelul nominal din
aceeasi sedinta.
Presedintii Camerei Deputatilor si Senatului nu au comunicat punctele lor
de vedere.
CURTEA CONSTITUTIONALA,
avand in vedere obiectia de neconstitutionalitate cu care a fost sesizata,
stenograma sedintei Camerei Deputatilor din 22 decembrie 1998, raportul
Comisiei de mediere, lista de prezenta a deputatilor la sedinta din ziua de 22
decembrie 1998, lista continand consemnarile la apelul nominal din aceeasi
sedinta, punctul de vedere al Guvernului, raportul judecatorului-raportor,
prevederile Legii privind abilitarea Guvernului de a emite ordonante, lege care
face obiectul sesizarii, raportate la prevederile Constitutiei, precum si
dispozitiile Legii nr. 47/1992, retine urmatoarele:
Curtea Constitutionala, fiind legal sesizata, este competenta sa
solutioneze obiectia de neconstitutionalitate, potrivit prevederilor art. 144
lit. a) din Constitutie si ale art. 17 si urmatoarele din Legea nr. 47/1992,
republicata.
Curtea constata ca obiectia de neconstitutionalitate a Legii privind
abilitarea Guvernului de a emite ordonante are in vedere constitutionalitatea
extrinseca a acesteia, invocandu-se, in exclusivitate, nerespectarea procedurii
de adoptare a legii.
I. Astfel in motivarea sesizarii se sustine ca au fost incalcate
dispozitiile constitutionale cuprinse la art. 64, potrivit carora "Camera
Deputatilor si Senatul adopta legi, hotarari si motiuni, in prezenta
majoritatii membrilor"; art. 66 alin. (1), care stabilesc ca, "in
exercitarea mandatului, deputatii si senatorii sunt in serviciul
poporului"; art. 76 alin. (1), care prevad ca, "daca una din Camere
adopta un proiect de lege sau o propunere legislativa intr-o redactare diferita
de cea aprobata de cealalta Camera, presedintii Camerelor vor initia, prin
intermediul unei comisii paritare, procedura de mediere".
Intrucat criticile de neconstitutionalitate privesc aspecte de ordin
procedural, in legatura cu faptul ca raportul Comisiei de mediere nu s-a
difuzat, in prealabil, deputatilor, autorii obiectiei evoca si incalcarea
prevederilor art. 88 alin. 2 din Regulamentul Camerei Deputatilor, conform
carora "raportul se transmite Biroului permanent, care va asigura
multiplicarea si difuzarea acestuia Guvernului, deputatilor si initiatorilor,
cu respectarea termenului prevazut la art. 64 alin. 2".
Examinand obiectia privind neconstitutionalitatea Legii pentru abilitarea
Guvernului de a emite ordonante, Curtea urmeaza sa tina seama de dispozitiile
art. 2 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, republicata, potrivit carora sunt
neconstitutionale acele prevederi care incalca dispozitiile sau principiile
Constitutiei.
Verificarea constitutionalitatii externe (extrinseci) a unei legi presupune
compararea ei cu formele de adoptare a legilor prevazute de Constitutie.
Asadar, in acest caz, controlul de constitutionalitate consta in verificarea
indeplinirii, in mod efectiv, a conditiilor de ordin constitutional pentru
adoptarea actului examinat.
Din acest punct de vedere, Curtea retine ca obiectia de
neconstitutionalitate a Legii privind abilitarea Guvernului de a emite
ordonante pune alaturi, si pe acelasi plan, conditii de aprobare a legii
prevazute in Constitutie, cat si conditii care sunt prevazute numai in
Regulamentul Camerei Deputatilor.
Or, prin natura sa, Constitutia contine doar cele mai importante norme
privind procedura de adoptare a legilor, norme a caror nerespectare conduce la
posibilitatea constatarii neconstitutionalitatii extrinseci a legii. De aceea,
daca legiuitorul nu incalca aceste dispozitii constitutionale, legitimitatea
dispozitiei legale controlate nu poate fi negata.
II. 1. Analizand criticile de neconstitutionalitate in ceea ce priveste
art. 66 alin. (1) din Constitutie, Curtea Constitutionala constata ca acest
text nu are nici o legatura cu procedura adoptarii legilor si nici cu
continutul legii in cauza, intrucat se refera la mandatul reprezentativ al
deputatilor si al senatorilor.
2. Cu privire la art. 64 din Constitutie, pe care autorii sesizarii il
evoca fara a mentiona explicit ca a fost incalcat, se constata ca acesta este,
intr-adevar, un text care vizeaza procedura de adoptare a legilor, a
hotararilor si a motiunilor, stabilind cvorumul legal pentru adoptarea lor.
Din examinarea stenogramei lucrarilor Camerei Deputatilor din ziua de 22
decembrie 1998 rezulta ca a fost indeplinit cvorumul legal, intrucat votarea
primului punct al raportului Comisiei de mediere a avut loc inainte ca
grupurile parlamentare ale P.D.S.R., P.R.M. si P.U.N.R. sa paraseasca sala. Or,
din examinarea listelor de prezenta, transmise de Camera Deputatilor, reiese ca
erau prezenti, initial, 300 de deputati. Iar, ulterior, la apelul nominal, s-a
constatat din nou existenta cvorumului legal. Indeplinirea conditiei
constitutionale de cvorum, la votarea pct. 2 si 3 ale raportului Comisiei de
mediere, rezulta din aditionarea voturilor exprimate si a numarului de deputati
prezenti in sala, care nu au votat, asa cum reiese din consemnarile
stenogramei. In acest sens, presedintele de sedinta a mentionat, astfel cum
rezulta, de asemenea, din stenograma, ca, referitor la pct. 2 al raportului
Comisiei de mediere, au fost exprimate 168 de voturi pentru, nici un vot
impotriva si 6 abtineri, precum si ca in sala mai erau prezenti inca 15
deputati care nu au votat. Cu privire la pct. 3, s-a consemnat in stenograma ca
au fost exprimate 168 de voturi pentru, in Camera mai fiind prezenti si alti 6
deputati care nu au votat, considerandu-se, astfel, indeplinita conditia de
cvorum.
3. In legatura cu faptul ca la votarea pct. 2 si 3 din raportul Comisiei de
mediere au fost prezenti in sala, conform stenogramei, si deputati care nu au
votat, se retine ca, prin Decizia nr. 4 din 11 ianuarie 1994, publicata in
Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 7 din 13 ianuarie 1994, Curtea
Constitutionala s-a pronuntat in sensul ca neparticiparea la vot "poate fi
analizata doar in conditiile in care cvorumul este intrunit si deci Camerele
Parlamentului pot trece in mod constitutional si regulamentar la votarea
oricarui act", precum si ca abtinerea unui parlamentar de la exprimarea
unei optiuni, cu toate ca este prezent in momentul votarii, "nu poate avea
nici un efect asupra validitatii votului Camerei Deputatilor si cu atat mai
mult asupra constitutionalitatii lui".
4. Sustinerea potrivit careia la adoptarea legii ar fi fost incalcate
dispozitiile art. 76 alin. (1) din Constitutie, care se refera la initierea
procedurii de mediere, este neintemeiata. In mod indiscutabil, aceasta
procedura a fost initiata si s-a desfasurat in conformitate cu prevederile
acestui text constitutional, fapt de altfel necontestat de autorii sesizarii,
adoptandu-se raportul a carui modalitate de aprobare in plenul Camerei
Deputatilor reprezinta insusi motivul principal al criticii de
neconstitutionalitate a Legii privind abilitarea Guvernului de a emite
ordonante.
Nerespectarea unor norme ale procedurii de mediere cuprinse numai in
Regulamentul Camerei Deputatilor, cum este si faptul nedifuzarii raportului de
mediere inaintea dezbaterii acestuia, nu este de natura sa conduca la concluzia
ca s-au incalcat norme constitutionale.
Curtea retine, de altfel, in legatura cu acest aspect, ca raportul Comisiei
de mediere a fost citit in plenul Camerei Deputatilor inainte de a fi supus
votului, astfel cum reiese din stenograma. Rezulta deci ca deputatii prezenti
au votat in cunostinta de cauza.
5. Referitor la sustinerea potrivit careia legea nu a fost votata si
adoptata, intrucat, dupa votarea fiecarui text in divergenta cuprins in
raportul Comisiei de mediere, acest raport nu a mai fost supus votarii in
ansamblul sau, Curtea constata ca aceasta insuficienta procedurala nu este de
natura sa afecteze constitutionalitatea legii, intrucat norma procedurala
privind modalitatea votarii raportului nu este de natura constitutionala.
In ceea ce priveste faptul ca, dupa parasirea salii de sedinta de catre
grupurile parlamentare ale P.D.S.R., P.R.M. si P.U.N.R., presedintele de
sedinta avea obligatia sa verifice in ce masura conditia constitutionala de
cvorum era intrunita, se retine ca si aceasta sustinere vizeaza tot aspecte de
nivel regulamentar, iar nu constitutional. Astfel art. 127 alin. 3 din
Regulamentul Camerei Deputatilor prevede ca "persoana care conduce
lucrarile Camerei este obligata sa precizeze daca este intrunit cvorumul legal
si sa anunte ordinea de zi". Totodata art. 128 alin. 2 din acelasi
regulament prevede ca "in timpul sedintelor, liderii grupurilor
parlamentare pot cere presedintelui Camerei verificarea intrunirii cvorumului,
iar presedintele va proceda la verificarea acestuia". Din examinarea
stenogramei lucrarilor Curtea retine ca era indeplinit cvorumul legal prevazut
de Constitutie inainte ca grupurile parlamentare mentionate sa paraseasca
sedinta, iar ulterior nu s-a cerut verificarea cvorumului conform
Regulamentului Camerei Deputatilor.
Fata de cele expuse, urmeaza a se constata ca Legea privind abilitarea
Guvernului de a emite ordonante, adoptata de Camera Deputatilor si de Senat in
sedintele separate din 22 decembrie 1998, este constitutionala.
Criticile in sensul carora, in legatura cu votarea raportului Comisiei de
mediere, s-ar fi incalcat unele dispozitii procedurale care sunt prevazute
exclusiv in Regulamentul Camerei Deputatilor, fara a afecta insa conditiile
prevazute de Constitutie pentru adoptarea legii de catre Parlament, nu intra
sub incidenta contenciosului constitutional.
Avand in vedere considerentele expuse, prevederile art. 64, ale art. 66
alin. (1), ale art. 76 alin. (1) si ale art. 144 lit. a) din Constitutie,
precum si ale art. 2 alin. (2), ale art. 17 si urmatoarele din Legea nr.
47/1992, republicata,
CURTEA CONSTITUTIONALA
In numele legii
DECIDE:
Constata ca Legea privind abilitarea Guvernului de a emite ordonante a fost
adoptata cu respectarea dispozitiilor constitutionale.
Decizia se comunica Presedintelui Romaniei si se publica in Monitorul
Oficial al Romaniei, Partea I.
Dezbaterea a avut loc la data de 29 decembrie 1998, cu participarea
domnilor: Lucian Mihai, presedinte, Costica Bulai, Constantin Doldur, Kozsokar
Gabor, Ioan Muraru, Nicolae Popa, Lucian Stangu, Florin Bucur Vasilescu, Romul
Petru Vonica, judecatori.
PRESEDINTELE CURTII CONSTITUTIONALE,
LUCIAN MIHAI
Magistrat asistent sef,
Claudia Miu