Decizia Nr.26 din 18.01.2012

– Art. 49 alin. (2): „Contravenţiile prevăzute la alin. (1), săvârşite de persoanele fizice sau juridice, se sancţionează după cum urmează:a)cu amendă de la 30.000 lei la 50.000 lei, cele prevăzute la lit. a), b) şi e);b)cu amendă de la 15.000 lei la 30.000 lei, cele prevăzute la lit. f), g) şi i);c)cu amendă de la 10.000 lei la 15.000 lei, cele prevăzute la lit. c), d), h), j) şi m);d)cu amendă de la 5.000 lei la 10.000 lei, cele prevăzute la lit. k), l) şi n);e)cu amendă de la 500 lei la 5.000 lei, cea prevăzută la lit. o).“;– Art. 54: „În vederea asigurării respectării prevederilor regulamentului local privind amplasarea mijloacelor de publicitate cu situaţia de fapt din teren, autorităţile administraţiei publice locale în termen de 30 de zile de la adoptarea acestuia, vor identifica şi notifica proprietarii de mijloace de publicitate a căror amplasare nu mai corespunde cu noile reglementări, astfel: a)pentru panourile situate pe domeniul public şi privat al statului şi autorităţilor publice locale, care nu sunt autorizate în conformitate cu prevederile legale sau care au fost amplasate fără respectarea prevederilor legale ori care nu au inscripţionate informaţiile privind denumirea operatorului, Codul de Identificare Fiscală a acestuia şi numărul autorizaţiei de construire, se va dispune dezafectarea;b)pentru panourile situate pe proprietatea persoanelor fizice sau juridice, care nu au fost autorizate sau care nu au contracte de închiriere valabile la data intrării în vigoare a prezentei legi ori care nu au inscripţionate informaţiile privind denumirea operatorului, Codul de Identificare Fiscală al acestuia şi numărul autorizaţiei de construire, se va dispune dezafectarea.“;– Art. 56: „(1) Mijloacele de publicitate autorizate până la data intrării în vigoare a prezentei legi pot fi menţinute pe amplasamentele autorizate până la data expirării contractelor de publicitate în curs, dar nu mai târziu de 1 ianuarie 2012. (2) Contractele existente la data intrării în vigoare a prezentei legi vor fi completate şi modificate conform procedurilor acesteia.(3) Prin excepţie de la dispoziţiile alin. (2), contractele valabile pe o perioadă de maximum 30 de zile de la data intrării în vigoare a prezentei legi rămân în vigoare până la expirarea perioadei de valabilitate.“Dispoziţiile constituţionale pretins încălcate sunt cele ale art. 15 referitor la universalitate, art. 27 referitor la inviolabilitatea domiciliului şi art. 44 referitor la dreptul de proprietate privată. Examinând obiecţia de neconstituţionalitate, Curtea reţine următoarele: I. Până în prezent regulile care guvernau amplasarea şi autorizarea mijloacele de publicitate erau prevăzute de dispoziţiile Ordonanţei Guvernului nr. 71/2002 privind organizarea şi funcţionarea serviciilor publice de administrare a domeniului public şi privat de interes local; Hotărârea Guvernului nr. 955/2004 pentru aprobarea reglementărilor-cadru de aplicare a Ordonanţei Guvernului nr. 71/2002 privind organizarea şi funcţionarea serviciilor publice de administrare a domeniului public şi privat de interes local şi Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii. Totodată, Curtea constată că unele dintre unităţile administrativ-teritoriale au deja adoptate regulamente locale referitoare la amplasarea şi autorizarea mijloacelor de publicitate. Exemple în acest sens sunt localităţi precum Cluj-Napoca şi Braşov. Analizând conţinutul acestor regulamente locale, se poate observa că există diferenţe între cerinţele impuse pentru amplasarea mijloacelor de publicitate, precum şi între obligaţiile operatorilor de publicitate referitoare la elementele ce trebuie inscripţionate pe respectivele obiective. Din corelarea şi analiza conţinutului actelor normative ce reglementează amplasarea şi autorizarea mijloacele de publicitate şi a regulamentelor locale în domeniu rezultă că regulile impuse de dispoziţiile legale în vigoare sunt minimale, lăsându-se posibilitatea reglementării la nivel local a unor reguli în acest domeniu. Această situaţie a dus la posibilitatea adoptării la nivel local a unor reglementări diferite în domeniu. Curtea reţine, în continuare, că legea criticată prevede obligaţia autorităţilor administrativ-teritoriale locale de a adopta regulamente locale referitoare la amplasarea mijloacelor de publicitate sau de a pune de acord regulamentele deja existente cu dispoziţiile legii. Astfel, potrivit dispoziţiilor art. 52 din legea criticată, autorităţile administraţiei publice locale vor asigura elaborarea ori, după caz, actualizarea regulamentelor locale şi identificarea amplasamentelor aflate pe domeniul public şi privat al statului şi al autorităţii locale pe care se pot amplasa mijloace de publicitate, precum şi aducerea acestora la cunoştinţa publicului. Totodată, dispoziţiile legii criticate prevăd în sarcina operatorilor de publicitate obligaţii noi în ceea ce priveşte identificarea panourilor publicitare prin inscripţionarea acestora cu informaţii privind denumirea operatorului, Codul de Identificare Fiscală a acestuia şi numărul autorizaţiei de construire, precum şi reguli tehnice de amplasare a mijloacelor publicitare. II. Una dintre criticile aduse proiectului de lege privind amplasarea şi autorizarea mijloacelor de publicitate este aceea că dispoziţiile criticate încalcă principiul neretroactivităţii legii. În legătură cu această critică, Curtea reţine că, în jurisprudenţa sa, a arătat că principiul neretroactivităţii este valabil pentru orice lege, indiferent de domeniul de reglementare al acesteia. Singura excepţie pe care o îngăduie norma constituţională priveşte legea penală sau contravenţională mai favorabilă. (Decizia nr. 90 din 1 iunie 1999, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 489 din 11 octombrie 1999, Decizia nr. 228 din 13 martie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 283 din 27 aprilie 2007). În continuare, Curtea constată că raporturile ce se nasc în domeniul reglementat de actul normativ criticat pot fi definite ca raporturi tripartite, participanţii la aceste raporturi fiind: proprietarul amplasamentului (persoană de drept public sau de drept privat), operatorul de publicitate şi beneficiarul mijlocului de publicitate. Aceste raporturi sunt dublate de existenţa unor contracte încheiate, pe de-o parte, între proprietarul amplasamentului - persoană de drept public şi operatorul de publicitate (contracte de închiriere/concesiune) sau între proprietarul amplasamentului - persoană de drept privat şi operatorul de publicitate şi, pe de altă parte, între operatorul de publicitate şi beneficiarul mijlocului de publicitate. Totodată, în ceea ce priveşte contractele existente la data adoptării legii criticate, există prezumţia că acestea au fost încheiate cu respectarea tuturor dispoziţiilor legale în vigoare la data încheierii acestora. Având în vedere cele expuse la pct. I, se constată că operatorilor de publicitate le sunt impuse obligaţii noi referitoare la amplasarea mijloacelor de publicitate. Totodată, se constată că actul normativ criticat nu reglementează dispoziţii tranzitorii referitoare la termene adecvate pentru îndeplinirea noilor obligaţii impuse de legiuitor. Astfel, prin aplicarea imediată a noului act normativ operatorii de publicitate care, cu respectarea dispoziţiilor legale în vigoare, au obţinut eliberarea unei autorizaţii referitoare la amplasarea unui mijloc de publicitate şi au încheiat contracte cu beneficiarii mijloacelor de publicitate sunt puşi în faţa unei situaţii legislative noi, fiindu-le impuse condiţii şi efecte pe care nu le-au avut şi nici nu le-ar fi putut avea în vedere la momentul încheierii contractelor. Regulile prevăzute de dispoziţiile legii noi nu erau reglementate în trecut, iar noile reguli, pentru a fi în acord cu Legea fundamentală, ar trebui aplicate numai pentru viitor, pentru a răspunde exigenţelor constituţionale referitoare la neretroactivitatea legii şi inclusiv exigenţelor statului de drept. Impunerea de reguli şi obligaţii noi în sarcina operatorilor de publicitate nu reprezintă în sine o încălcare a prevederilor constituţionale. Cu toate acestea, impunerea de reguli şi obligaţii noi fără reglementarea unui termen adecvat care să permită subiectului de drept să răspundă noilor cerinţe legislative reprezintă o încălcare a exigenţelor constituţionale sub aspectul principiului securităţii juridice şi a principiului încrederii legitime care impune limitarea posibilităţilor de modificare a normelor juridice şi stabilitatea regulilor instituite prin acestea. Mai mult, prevederile art. 56 din legea criticată dispun că mijloacele de publicitate autorizate până la data intrării în vigoare a prezentei legi pot fi menţinute pe amplasamentele autorizate până la data expirării contractelor de publicitate în curs, dar nu mai târziu de 1 ianuarie 2012. Astfel, Curtea constată că, indiferent de îndeplinirea obligaţiilor impuse de noile dispoziţii legale, atât operatorii de publicitate, cât şi beneficiarii mijloacelor de publicitate vor fi afectaţi în sensul că acele contracte care se derulau la momentul adoptării legii noi nu îşi mai pot produce efectele, fiind desfiinţate. Desfiinţarea unui contract valabil încheiat prin aplicarea imediată a legii noi nu corespunde exigenţelor principiului constituţional al neretroactivităţii legii. În acelaşi sens, prin Decizia nr. 62 din 13 iunie 1995, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 122 din 19 iunie 1995, Curtea, a statuat că, potrivit principiului neretroactivităţii legii prevăzut de art. 15 alin. (2) din Constituţie, contractele valabil încheiate sub imperiul unei legi nu pot fi desfiinţate de legea nouă. A permite unui act normativ să aibă efecte retroactive ar duce la negarea însăşi a principiului statului de drept. Din această perspectivă Curtea Constituţională a Republicii Cehe a statuat că principiul protejării încrederii cetăţenilor în lege, precum şi principiul conex care interzice efectele retroactive ale normelor juridice, se numără printre principiile de bază care definesc statul de drept. (2004/03/09 - PL. ÚS 2/02) În continuare, Curtea observă că scopul legii, astfel cum acesta este prezentat la art. 1, este acela de a asigura condiţiile pentru un cadru construit coerent, armonios, sigur şi sănătos, pentru protecţia valorilor mediului natural şi antropic, pentru prezervarea calităţii peisajului şi a cerinţelor privind asigurarea calităţii în construcţii. Totodată, potrivit expunerii de motive, actele normative în vigoare ce se aplică acestui domeniu nu oferă un cadru coerent şi corelat, determinând o ocupare excesivă şi haotică a spaţiului public, cu mijloace de publicitate care au efect negativ asupra calităţii mediului de viaţă al locuitorilor. Deşi este evident că societatea românească se confruntă cu toate aceste probleme, reglementarea unui cadru coerent în orice domeniu trebuie să ţină seama de exigenţele Legii fundamentale, legiuitorul având obligaţia de a legifera doar în cadrul şi limitele stabilite de aceasta. Deci, chiar şi în ipoteza în care legiuitorul ar dori, în mod justificat, să înlăture sau să atenueze unele situaţii, nu poate realiza acest lucru prin intermediul unei legi care să aibă caracter retroactiv, ci trebuie să caute mijloacele adecvate care să nu vină în contradicţie cu acest principiu constituţional. Consecinţele înscrierii principiului neretroactivităţii în Constituţie sunt foarte severe şi, probabil, tocmai de aceea soluţia aceasta nu se întâlneşte în foarte multe ţări, dar în acelaşi timp ridicarea la rangul de principiu constituţional se justifică prin faptul că asigură în condiţii mai bune securitatea juridică şi încrederea cetăţenilor în sistemul de drept, precum şi datorită faptului că blochează nesocotirea separaţiei dintre puterea legislativă, pe de o parte, şi puterea judecătorească sau cea executivă, pe de altă parte, contribuind în acest fel la consolidarea statului de drept. În acest sens, s-a pronunţat Curtea şi prin Decizia nr. 9 din 7 martie 1994, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 326 din 25 noiembrie 1994. În aceeaşi gândire, Curtea Constituţională a Republicii Cehe a statuat că „principiile care caracterizează un stat de drept necesită, în fiecare caz posibil de retroactivitate, prevederea acesteia în mod expres în Constituţie sau într-un statut, cu scopul de a elimina posibilitatea unei interpretări retroactive a unui statut, [...] astfel încât drepturile dobândite să fie protejate în mod corespunzător.“ În continuare, Curtea Constituţională a Republicii Cehe a afirmat că „printre caracteristicile unui stat de drept se numără în mod obligatoriu principiul securităţii juridice şi al protejării încrederii cetăţenilor în lege, şi că acest proces include interzicerea aplicării retroactive a normelor juridice sau a interpretării lor retroactive“. (2002/03/12 - PL. ÚS 33/01) III. Analizând în continuare prevederile legii criticate, Curtea observă că, potrivit art. 52 din lege, în termen de 60 de zile de la intrarea în vigoare a legii criticate, autorităţile administraţiei publice locale vor asigura elaborarea ori, după caz, actualizarea regulamentelor locale privind amplasarea mijloacelor de publicitate şi identificarea amplasamentelor. Totodată, potrivit art. 54 şi 55 din legea criticată, în vederea asigurării respectării prevederilor regulamentului local privind amplasarea mijloacelor de publicitate cu situaţia de fapt din teren, autorităţile administraţiei publice locale, în termen de 30 de zile de la adoptarea acestuia, vor identifica şi notifica proprietarii de mijloace de publicitate a căror amplasare nu mai corespunde cu noile reglementări în sensul dezafectării acestora. Interpretarea coroborată a acestor dispoziţii de lege induce ideea reglementării unui termen în care persoanele cărora legea se adresează şi-ar putea corecta conduita prin aducerea la îndeplinire a tuturor obligaţiilor impuse de noile dispoziţii. Totuşi, dispoziţiile art. 56 din legea criticată prevăd că mijloacele de publicitate autorizate până la data intrării în vigoare a legii criticate pot fi menţinute pe amplasamentele autorizate până la data expirării contractelor de publicitate în curs, dar nu mai târziu de 1 ianuarie 2012, ceea ce determină lipsa de eficienţă a unui eventual termen acordat subiectului de drept pentru a răspunde noilor cerinţe legislative. Existenţa unor soluţii legislative contradictorii şi anularea unor dispoziţii de lege prin intermediul altor prevederi cuprinse în acelaşi act normativ conduce la încălcarea principiului securităţii raporturilor juridice, ca urmare a lipsei de claritate şi previzibilitate a normei. Referitor la principiul stabilităţii/securităţii raporturilor juridice, prin Decizia nr. 404 din 10 aprilie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 347 din 6 mai 2008, Curtea a reţinut că, deşi nu este în mod expres consacrat de Constituţia României, acest principiu se deduce atât din prevederile art. 1 alin. (3), potrivit cărora România este stat de drept, democratic şi social, cât şi din preambulul Convenţiei pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, astfel cum a fost interpretat de Curtea Europeană a Drepturilor Omului în jurisprudenţa sa. Referitor la acelaşi principiu, instanţa de la Strasbourg a reţinut că „unul dintre elementele fundamentale ale supremaţiei dreptului este principiul securităţii raporturilor juridice“. (Hotărârea din 6 iunie 2005 pronunţată în Cauza Androne împotriva României; Hotărârea din 7 octombrie 2009 pronunţată în Cauza Stanca Popescu împotriva României). Totodată, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a statuat că, „odată ce Statul adoptă o soluţie, aceasta trebuie să fie pusă în aplicare cu claritate şi coerenţă rezonabile pentru a evita pe cât este posibil insecuritatea juridică şi incertitudinea pentru subiectele de drept vizate de către măsurile de aplicare a acestei soluţii (...)“. (Hotărârea din 1 decembrie 2005 pronunţată în Cauza Păduraru împotriva României, Hotărârea din 6 decembrie 2007 pronunţată în Cauza Beian împotriva României). În ceea ce priveşte aspectele referitoare la criteriile de claritate, precizie, previzibilitate şi predictibilitate pe care un text de lege trebuie să le îndeplinească, Curtea constată că autoritatea legiuitoare, Parlamentul sau Guvernul, după caz, are obligaţia de a edicta norme care să respecte trăsăturile mai sus arătate. Referitor la aceste cerinţe, Curtea Europeană a Drepturilor Omului s-a pronunţat în mod constant, statuând că o normă este previzibilă numai atunci când este redactată cu suficientă precizie, în aşa fel încât să permită oricărei persoane - care, la nevoie, poate apela la consultanţă de specialitate - să îşi corecteze conduita (Hotărârea din 29 martie 2000 pronunţată în Cauza Rotaru împotriva României, Hotărârea din 23 septembrie 1998 pronunţată în Cauza Petra împotriva României), iar cetăţeanul trebuie să dispună de informaţii suficiente asupra normelor juridice aplicabile într-un caz dat şi să fie capabil să prevadă, într-o măsură rezonabilă, consecinţele care pot apărea dintr-un act determinat. Pe scurt, legea trebuie să fie, în acelaşi timp, accesibilă şi previzibilă. (Hotărârea din 26 aprilie 1979 pronunţată în Cauza Sunday Times împotriva Regatului Unit). În continuare, Curtea constată că, potrivit art. 8 alin. (4) teza întâi din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, „textul legislativ trebuie să fie formulat clar, fluent şi inteligibil, fără dificultăţi sintactice şi pasaje obscure sau echivoce“, iar potrivit art. 36 alin. (1) din aceeaşi lege, „actele normative trebuie redactate într-un limbaj şi stil juridic specific normativ, concis, sobru, clar şi precis, care să excludă orice echivoc, cu respectarea strictă a regulilor gramaticale şi de ortografie“. Deşi normele de tehnică legislativă nu au valoare constituţională, Curtea constată că prin reglementarea acestora legiuitorul a impus o serie de criterii obligatorii pentru adoptarea oricărui act normativ, a căror respectare este necesară pentru a asigura sistematizarea, unificarea şi coordonarea legislaţiei, precum şi conţinutul şi forma juridică adecvate pentru fiecare act normativ. Astfel, respectarea acestor norme concură la asigurarea unei legislaţii care respectă principiul securităţii raporturilor juridice, având claritatea şi previzibilitatea necesară. Totodată, trebuie avute în vedere şi dispoziţiile constituţionale ale art. 142 alin. (1), potrivit cărora „Curtea Constituţională este garantul supremaţiei Constituţiei“, şi pe cele ale art. 1 alin. (5) din Constituţie, potrivit cărora, „în România, respectarea [...] legilor este obligatorie“. Astfel, Curtea constată că reglementarea criticată prin nerespectarea normelor de tehnică legislativă determină apariţia unor situaţii de incoerenţă şi instabilitate, contrare principiului securităţii raporturilor juridice în componenta sa referitoare la claritatea şi previzibilitatea legii. IV. În ceea ce priveşte invocarea art. 27 şi 44 din Constituţie, Curtea constată că dispoziţiile legii criticate nu contravin acestor prevederi constituţionale. Astfel, faptul că primarul/primarul general al municipiului Bucureşti dispune desfiinţarea mijlocului de publicitate pe cale administrativă, fără emiterea unei autorizaţii de desfiinţare şi fără sesizarea instanţelor judecătoreşti nu este de natură a încălca prevederile constituţionale menţionate. Desfiinţarea mijloacelor de publicitate este posibilă numai cu privire la acele obiective care nu ar îndeplini condiţiile prevăzute de lege sau pentru care termenul de funcţionare a expirat. În jurisprudenţa sa constantă, Curtea a statuat că exercitarea drepturilor şi libertăţilor consacrate de Constituţie trebuie să se realizeze cu bună- credinţă, în limite rezonabile, cu respectarea drepturilor şi intereselor în egală măsură ocrotite ale celorlalte subiecte de drept, precum şi a interesului public. Totodată, Curtea constată că persoana care se consideră vătămată de actul administrativ al primarului prin care se dispune desfiinţarea mijlocului de publicitate se poate adresa, potrivit dispoziţiilor Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, instanţei de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim şi repararea pagubei ce i-a fost cauzată. De asemenea, potrivit art. 14 şi 15 din Legea nr. 554/2004, persoana interesată poate solicita suspendarea executării actului administrativ unilateral. În continuare, în ceea ce priveşte desfiinţarea unor construcţii care nu îndeplinesc condiţiile prevăzute de lege, Curtea reţine că desfiinţarea construcţiei este o sancţiune pentru nerespectarea obligaţiei obţinerii autorizaţiei de construire, al cărei scop este prevenirea consecinţelor negative în cazul unor construcţii necorespunzătoare. Sancţiunea vizează în egală măsură toate persoanele aflate în aceeaşi situaţie, acestea neputându-se apăra prin invocarea principiului constituţional al ocrotirii proprietăţii, de vreme ce exercitarea acestui drept se abate de la prevederile legale imperative, în cazul de faţă cele referitoare la autorizarea executării lucrărilor de construcţii. (Decizia nr. 1.344 din 22 octombrie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 850 din 8 decembrie 2009). V. În ceea ce priveşte critica potrivit căreia dispoziţiile art. 49 din legea criticată sunt neconstituţionale deoarece cuantumul amenzii prevăzute nu este corespunzător cu gradul de pericol social al faptei, Curtea constată că aceasta este neîntemeiată. Astfel, măsura în care fapta contravenţională aduce atingere uneia dintre valorile sociale ocrotite printr-un act normativ şi implicit stabilirea pericolului social al faptei săvârşite pentru care legea a prevăzut că este necesară aplicarea unei forme de constrângere, respectiv cea a sancţiunii contravenţionale, intră în competenţa legiuitorului. Existenţa pericolului social impune măsuri adecvate de apărare a societăţii, a intereselor generale, a ordinii de drept, sens în care legiuitorul poate adopta dispoziţii sancţionatorii şi implicit poate legifera cuantumul amenzii contravenţionale aplicabile. Totodată, în ceea ce priveşte cuantumul amenzii prevăzut în textul criticat, Curtea constată că acesta se încadrează în limitele prevăzute de art. 8 alin. (2) lit. a) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, care dispune că limita minimă a amenzii contravenţionale este de 250.000 lei, iar limita maximă nu poate depăşi 1 miliard lei, în cazul contravenţiilor stabilite prin lege şi ordonanţă. Pentru considerentele arătate, în temeiul art. 146 lit. a) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 11 alin. (1) lit. A.a), al art. 15 alin. (1) şi al art. 18 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi, CURTEA CONSTITUŢIONALĂ În numele legii DECIDE: Admite obiecţia de neconstituţionalitate şi constată că sintagma „dar nu mai târziu de 1 ianuarie 2012“ cuprinsă în art. 56 alin. (1) din Legea privind amplasarea şi autorizarea mijloacelor de publicitate este neconstituţională. Definitivă şi general obligatorie. Decizia se comunică preşedintelui României, preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului şi primului-ministru şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I. Dezbaterile au avut loc la data de 18 ianuarie 2012 şi la acestea au participat: Augustin Zegrean, preşedinte, Aspazia Cojocaru, Acsinte Gaspar, Petre Lăzăroiu, Mircea Ştefan Minea, Iulia Antoanella Motoc, Ion Predescu, Puskás Valentin Zoltán şi Tudorel Toader, judecători. PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE, AUGUSTIN ZEGREAN Magistrat-asistent, Daniela Ramona Mariţiu