Decizia Nr.803 din 24.11.2015

referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 74 alin. (2) din Legea nr. 293/2004 privind Statutul funcţionarilor publici cu statut special din Administraţia Naţională a Penitenciarelor
ACT EMIS DE: Curtea Constitutionala
ACT PUBLICAT ÎN MONITORUL OFICIAL NR. 34 din 18 ianuarie 2016

Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Liviu Drăgănescu.1. Pe rol se află soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 74 din Legea nr. 293/2004 privind Statutul funcţionarilor publici cu statut special din Administraţia Naţională a Penitenciarelor, excepţie ridicată de Gheorghe Căminişteanu în Dosarul nr. 16.300/3/2014 al Tribunalului Bucureşti - Secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal şi care formează obiectul Dosarului Curţii Constituţionale nr. 281D/2015.2. La apelul nominal se constată lipsa părţilor, faţă de care procedura de citare este legal îndeplinită.3. Cauza fiind în stare de judecată, preşedintele acordă cuvântul reprezentantului Ministerului Public, care pune concluzii de respingere, ca neîntemeiată, a excepţiei de neconstituţionalitate. În acest sens arată că nu sunt încălcate articolele din Constituţie invocate, deoarece competenţa comisiilor de disciplină este stabilită prin lege, iar prin ordin se dispune doar cu privire la numirea membrilor acestora.4. La sfârşitul şedinţei de judecată, se prezintă, pentru Administraţia Naţională a Penitenciarelor, consilier juridic Marius Teodor Micu, cu delegaţie la dosar. Preşedintele îi acordă cuvântul asupra excepţiei de neconstituţionalitate.5. Consilierul juridic prezent solicită respingerea excepţiei de neconstituţionalitate ca neîntemeiată, arătând, în esenţă, că textul de lege criticat nu aduce atingere prevederilor din Legea fundamentală invocate. Astfel, art. 74 din Legea nr. 293/2004 reglementează în conţinutul său faptul că prin ordin al ministrului justiţiei se reglementează procedura de lucru a comisiilor de disciplină din Ministerul Justiţiei, Administraţia Naţională a Penitenciarelor şi fiecare unitate de penitenciar. Prin Ordinul ministrului justiţiei nr. 2.856/C/2004 pentru aprobarea Regulamentului privind modul de constituire, organizare şi desfăşurare a activităţii comisiilor de disciplină din Administraţia Naţională a Penitenciarelor şi din unităţile subordonate, publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.099 din 25 noiembrie 2004, nu se stabileşte răspunderea disciplinară a funcţionarilor publici cu statul special, ci este reglementată numai procedura de organizare a comisiilor, astfel încât nu poate fi primită critica privind încălcarea principiului separaţiei puterilor în stat. Situaţia este diferită de cea reţinută prin Decizia nr. 392 din 2 iulie 2014, deoarece prin textul de lege criticat nu se reglementează aspecte fundamentale ale răspunderii disciplinare a funcţionarului public cu statul special. Legiuitorul nu putea reglementa prin Legea nr. 293/2004, care este o lege organică, toate aspectele ce sunt reglementate prin Ordinul ministrului justiţiei nr. 2.856/C/2004, deoarece ar fi sporit volumul acesteia cu elemente care ţin de reglementarea prin acte normative subsecvente, respectiv ordine ale ministrului.CURTEA,având în vedere actele şi lucrările dosarului, constată următoarele:6. Prin Încheierea din 11 decembrie 2014, astfel cum a fost îndreptată prin Încheierea din 8 ianuarie 2015, pronunţată în Dosarul nr. 16.300/3/2014, Tribunalul Bucureşti - Secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal a sesizat Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 74 din Legea nr. 293/2004 privind Statutul funcţionarilor publici cu statut special din Administraţia Naţională a Penitenciarelor. Excepţia a fost invocată de Gheorghe Căminişteanu, într-o cauză având ca obiect contestaţia împotriva actului administrativ prin care a fost sancţionat disciplinar cu diminuarea drepturilor salariale pentru funcţia îndeplinită, cu 5%, pe o perioadă de o lună.7. În motivarea excepţiei de neconstituţionalitate, autorul arată că textul de lege criticat aduce atingere art. 1 alin. (4) şi alin. (5) din Legea fundamentală, prin aceea că deleagă unui membru al Guvernului atribuţia de a reglementa cercetarea disciplinară, prin emiterea unor acte cu caracter administrativ, ceea ce determină o stare de incertitudine juridică, şi nu respectă cerinţele de stabilitate şi previzibilitate impuse de textul constituţional. De asemenea, autorul arată că art. 74 din Legea nr. 293/2004 aduce atingere şi dispoziţiilor art. 73 alin. (3) lit. j) din Constituţie, întrucât răspunderea disciplinară a unui funcţionar public cu statut special ar trebui reglementată prin lege organică, iar nu prin ordin al ministrului justiţiei. Astfel, răspunderea disciplinară, conform cap. VI din Legea nr. 293/2004, se referă la modul de executare a raporturilor de serviciu. În condiţiile angajării acesteia, este afectată executarea raportului de serviciu al unui funcţionar public cu statut special, raport de serviciu care trebuie reglementat prin lege organică, potrivit art. 73 alin. (3) lit. j) din Constituţie, având în vedere şi considerentele Deciziei Curţii Constituţionale nr. 392 din 2 iulie 2014.8. Tribunalul Bucureşti - Secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal, contrar art. 29 alin. (4) din Legea nr. 47/1992, nu şi-a exprimat opinia asupra excepţiei de neconstituţionalitate.9. Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului şi Avocatului Poporului, pentru a-şi exprima punctele de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.10. Avocatul Poporului apreciază că dispoziţiile art. 74 din Legea nr. 293/2004 sunt constituţionale, deoarece textul de lege criticat face referire doar la numirea comisiei de disciplină care cercetează fapta ce constituie abatere disciplinară şi propune,dacă se constată vinovăţia, una dintre sancţiunile disciplinare prevăzute de art. 70 din Legea nr. 293/2004. Secţiunea a 4-a din capitolul VI al Legii nr. 293/2004 reglementează procedura aplicării sancţiunilor disciplinare, astfel încât persoana cercetată disciplinar cunoaşte regulile după care se desfăşoară procedura, aceasta având posibilitatea de a se apăra în mod eficient. Se recunoaşte, totodată, şi posibilitatea de a supune controlului judecătoresc pe calea contenciosului administrativ actele administrative ale autorităţii publice (ordinul sau dispoziţia de sancţionare). Aşadar, executarea şi/sau încetarea raporturilor de serviciu nu sunt reglementate printr-un act administrativ, aşa cum susţine autorul excepţiei, ci printr-o lege organică, în acord cu prevederile constituţionale pretins încălcate.11. Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului şi Guvernul nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.CURTEA,examinând încheierea de sesizare, punctul de vedere al Avocatului Poporului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile reprezentantului părţii prezente şi ale procurorului, dispoziţiile legale criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele:12. Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. d) din Constituţie, precum şi ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 şi 29 din Legea nr. 47/1992, să soluţioneze excepţia de neconstituţionalitate.13. Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate, astfel cum a fost formulat de autor şi reţinut de instanţa de judecată, îl constituie prevederile art. 74 din Legea nr. 293/2004 privind Statutul funcţionarilor publici cu statut special din Administraţia Naţională a Penitenciarelor, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 264 din 10 aprilie 2014. În realitate, Curtea reţine că obiectul excepţiei, în raport cu criticile formulate, îl constituie doar dispoziţiile art. 74 alin. (2) din Legea nr. 293/2004 care au următorul conţinut: „Modul de organizare şi desfăşurare a activităţii comisiilor de disciplină se stabileşte prin ordin al ministrului justiţiei.*)*) A se vedea Ordinul ministrului justiţiei nr. 2.856/C/2004 pentru aprobarea Regulamentului privind modul de constituire, organizare şi desfăşurare a activităţii comisiilor de disciplină din Administraţia Naţională a Penitenciarelor şi din unităţile subordonate, publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.099 din 25 noiembrie 2004, cu modificările şi completările ulterioare."14. În opinia autorului excepţiei de neconstituţionalitate, prevederile legale criticate contravin dispoziţiilor constituţionale cuprinse în art. 1 alin. (4), care reglementează principiul separaţiei şi echilibrului puterilor, art. 1 alin. (5), potrivit căruia „în România respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor este obligatorie" şi art. 73 alin. (3) lit. j), potrivit căruia statutul funcţionarilor publici se reglementează prin lege organică.15. Examinând excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 74 alin. (2) din Legea nr. 293/2004 privind Statutul funcţionarilor publici cu statut special din Administraţia Naţională a Penitenciarelor, în raport de dispoziţiile art. 73 alin. (3) lit. j) din Constituţie, Curtea reţine că autorul excepţiei se încadrează în ipoteza normativă a textului constituţional anterior menţionat, deoarece este funcţionar public cu statut special, statut conferit de natura atribuţiilor de serviciu, care implică îndatoriri şi riscuri deosebite. În exercitarea atribuţiilor sale de serviciu, funcţionarul public cu statut special este învestit cu exerciţiul autorităţii publice [art. 3 alin. (1)-(3) din Legea nr. 293/2004]. În considerarea acestor prevederi legale, statutul său juridic cunoaşte elemente derogatorii de la dispoziţiile generale care reglementează raporturile de muncă, respectiv Legea nr. 53/2003 - Codul muncii, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 345 din 18 mai 2011. Astfel, potrivit art. 53 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 293/2004, funcţionarul public cu statut special din sistemul administraţiei penitenciare este subiect al unui raport de serviciu, raport care ia naştere, se execută şi încetează în condiţii speciale. Pe cale de consecinţă, elementele esenţiale în ceea priveşte naşterea, executarea şi încetarea raportului de serviciu se vor referi în mod intrinsec la statutul special al funcţionarului public din sistemul administraţiei penitenciare, statut care trebuie reglementat prin lege organică - respectiv Legea nr. 293/2004.16. Verificând existenţa, în cuprinsul Legii nr. 293/2004, a normelor prin care se reglementează răspunderea disciplinară, cuprinse în cap. VI din Legea nr. 293/2004, Curtea reţine că procedura aplicării sancţiunilor disciplinare, cuprinsă în secţiunea 4 a cap. VI din Legea nr. 293/2004, este reglementată lacunar sub aspectul efectuării cercetării prealabile a faptei ce constituie abatere disciplinară, săvârşită de funcţionarul public cu statut special, de către comisiile de disciplină ce se constituie în Ministerul Justiţiei, în Administraţia Naţională a Penitenciarelor şi în fiecare unitate de penitenciar. Astfel, reguli esenţiale în materia efectuării cercetării prealabile, precum: stabilirea compunerii comisiei de disciplină, atribuţiile şi activitatea comisiei de disciplină, modul de sesizare şi procedura de lucru a comisiei, precum şi actele emise ca urmare a parcurgerii procedurii, nu sunt reglementate prin lege organică. Aceasta deoarece textul de lege supus controlului, respectiv art. 74 alin. (2) din Legea nr. 293/2004, prevede că modul de organizare şi desfăşurare a activităţii comisiilor de disciplină se stabileşte prin ordin al ministrului justiţiei, în acest sens fiind emis Ordinul ministrului justiţiei nr. 2.856/C/2004 prin care se aprobă Regulamentul privind modul de constituire, organizare şi desfăşurare a activităţii comisiilor de disciplină din Administraţia Naţională a Penitenciarelor şi unităţile subordonate, publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.099 din 25 noiembrie 2004.17. Curtea reţine că soluţia legislativă prevăzută de art. 74 alin. (2) din Legea nr. 293/2004 contravine şi normelor de tehnică legislativă, de vreme ce, potrivit Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 260 din 21 aprilie 2010, ordinele cu caracter normativ se emit numai pe baza şi în executarea legii, şi trebuie să se limiteze strict la cadrul stabilit de actele pe baza şi în executarea cărora au fost emise, fără ca prin acestea să poată fi completată legea, astfel cum s-a procedat prin Ordinul ministrului justiţiei nr. 2.856/C/2004.18. Prin urmare, Curtea reţine că prevederile art. 74 alin. (2) din Legea nr. 293/2004 aduc atingere dispoziţiilor art. 73 alin. (3) lit. j) din Constituţie, deoarece permit reglementarea prin ordin al ministrului justiţiei în domeniul răspunderii disciplinare, care, odată angajată, afectează executarea raportului de serviciu al funcţionarului cu statut special din Administraţia Naţională a Penitenciarelor, putându-se ajunge chiar la încetarea acestuia, prin destituirea din sistemul administraţiei penitenciare [art. 70 lit. f) din Legea nr. 293/2004].19. Pentru înlăturarea viciului de neconstituţionalitate, Curtea subliniază că aspectele esenţiale în materia efectuării cercetării prealabile, menţionate la paragraful 16 din prezenta decizie, trebuie să fie reglementate prin lege organică, urmând ca regulile specifice acestei proceduri să fie explicate şi detaliate prin ordinul ministrului justiţiei.20. În mod similar s-a pronunţat Curtea şi prin Decizia nr. 392 din 2 iulie 2014, în considerentele căreia a reţinut că, în privinţa funcţionarilor publici cu statut special, procedura disciplinară a cercetării prealabile a faptei şi activitatea consiliului de disciplină trebuie reglementate prin lege organică [paragraful 19 din Decizia nr. 392 din 2 iulie 2014].21. În final, Curtea reţine că, urmare a constatării neconstituţionalităţii textului de lege criticat prin raportare la prevederile art. 73 alin. (3) lit. j) din Constituţie, potrivit considerentelor anterior expuse, art. 74 alin. (2) din Legea nr. 293/2004 aduce atingere şi dispoziţiilor art. 1 alin. (4) din Constituţie referitor la principiul separaţiei şi echilibrului puterilor în stat, prin delegarea unei atribuţii ce aparţine în exclusivitate legiuitorului, către un membru al Guvernului, precum şi art. 1 alin. (5) din Constituţie în componenta sa referitoare la previzibilitatea şi accesibilitatea legii, deoarece personalul vizat se va putea raporta numai la prevederile lacunare, incomplete, ale acesteia.22. Având în vedere cele de mai sus, Curtea constată că dispoziţiile art. 74 alin. (2) din Legea nr. 293/2004 sunt neconstituţionale, revenind Parlamentului, potrivit prevederilor art. 147 alin. (1) din Constituţie, obligaţia de a le pune de acord cu dispoziţiile Legii fundamentale.23. Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) şi al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu majoritate de voturi,CURTEA CONSTITUŢIONALĂÎn numele legiiDECIDE: Admite excepţia de neconstituţionalitate ridicată de Gheorghe Căminişteanu în Dosarul nr. 16.300/3/2014 al Tribunalului Bucureşti - Secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal şi constată că prevederile art. 74 alin. (2) din Legea nr. 293/2004 privind Statutul funcţionarilor publici cu statut special din Administraţia Naţională a Penitenciarelor sunt neconstituţionale.Definitivă şi general obligatorie.Decizia se comunică celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului şi Tribunalului Bucureşti - Secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.Pronunţată în şedinţa din data de 24 noiembrie 2015.PREŞEDINTE,Daniel Marius MorarMagistrat-asistent,Cristina Cătălina Turcu