DECIZIE Nr.
1037 din 9 iulie 2009
referitoare la exceptia de
neconstitutionalitate a prevederilor art. 28 alin. (2) din Legea concurentei
nr. 21/1996
ACT EMIS DE:
CURTEA CONSTITUTIONALA
ACT PUBLICAT IN:
MONITORUL OFICIAL NR. 501 din 21 iulie 2009
Ioan Vida -
preşedinte
Nicolae Cochinescu -judecător
Aspazia Cojocaru -judecător
Acsinte Gaspar -judecător
Petre Lăzăroiu -judecător
Puskas Valentin Zoltan -judecător
Augustin Zegrean -judecător
Antonia Constantin - procuror
Valentina Bărbăţeanu -
magistrat-asistent
Pe rol se afla soluţionarea excepţiei de
neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 28 alin. (2) din Legea concurenţei
nr. 21/1996. Excepţia a fost ridicată de Societatea Comercială „Dafora" -
S.A. din Mediaş în Dosarul nr. 110/2/2008 al Curţii de Apel Bucureşti - Secţia
a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.
Dezbaterile au avut loc în şedinţa publică din 25 iunie
2009, fiind consemnate în încheierea de şedinţă de la acea dată, când Curtea,
având nevoie de timp pentru a delibera, a dispus amânarea pronunţării pentru
data de 9 iulie 2009.
CURTEA,
având în vedere actele şi lucrările dosarului, constată
următoarele:
Prin Incheierea din 9 decembrie 2008, pronunţată în
Dosarul nr. 110/2/2008, Curtea de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a
contencios administrativ şi fiscal a sesizat Curtea Constituţională cu excepţia
de neconstituţionalitate a prevederilor art. 28 alin. (2) din Legea concurenţei
nr. 21/1996. Excepţia de neconstituţionalitate a fost ridicată de
Societatea Comercială „Dafora" - S.A. din Mediaş într-o cauză având ca
obiect anularea unei decizii a Consiliului Concurenţei.
In motivarea excepţiei de neconstituţionalitate autorul acesteia susţine, în esenţă, că cerinţa impusă prin
prevederile de lege criticate, de a ataca actele administrative cu caracter
normativ emise de Consiliul Concurenţei în termen de 30 de zile de la
publicarea lor în Monitorul Oficial al României şi înainte de apariţia unei
vătămări, este excesivă şi nejustificată, limitând controlul judiciar asupra
reglementărilor emise de această instituţie şi restrângând accesul liber la
justiţie. Precizează că verificarea legalităţii oricăror acte administrative cu
caracter normativ emise de autorităţile publice poate fi solicitată oricând, în
conformitate cu dispoziţiile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004.
Or, din textul de lege criticat rezultă că, după trecerea unui termen scurt, de
30 de zile de la publicare, justiţiabilul nu mai poate invoca nelegalitatea
reglementărilor Consiliului Concurenţei. Arată că „este absurd să credem că, în
decursul celor 30 de zile, un justiţiabil va studia şi va ataca în contencios
administrativ o reglementare care nu are aplicabilitate în activitatea sa
curentă şi că va putea estima că ulterior/în viitor această reglementare va
impieta asupra drepturilor şi libertăţilor sale fundamentale sau îi va produce
o vătămare. Or, o cerere prin care s-ar solicita instanţelor constatarea
nelegalitatii unui act administrativ cu caracter normativ înainte ca vătămarea
să se producă ar fi, cu siguranţă, respinsă pentru lipsă de interes".
Curtea de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a
contencios administrativ şi fiscal nu şi-a
exprimat opinia cu privire la constituţionalitatea textului de lege ce formează
obiectul excepţiei de neconstituţionalitate.
Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr.
47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată preşedinţilor celor două
Camere ale Parlamentului, Guvernului si Avocatului Poporului, pentru a-şi
exprima punctele de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.
Guvernul consideră, în
esenţă, că, „deşi prevederile criticate nu relevă prin ele însele aspecte de
neconstituţionalitate, pot crea premisele unor vicii de
neconstituţionalitate", în măsura în care prin aceste dispoziţii se
limitează accesul la justiţie al persoanelor interesate în contestarea actelor
administrative cu caracter normativ emise de Consiliul Concurenţei şi nu
asigură egalitatea juridică a operatorilor economici în contestarea actelor
administrative cu caracter normativ. Apreciază, totodată, că textul de lege
criticat nu oferă suficiente garanţii pentru exercitarea dreptului la apărare,
acesta fiind golit de conţinut prin îngrădirea exerciţiului dreptului de acces
liber la justiţie. Mai arată că textul criticat „nu dă expresie preocupării
legiuitorului pentru protejarea intereselor naţionale în activitatea economică,
din acest punct de vedere fiind create premisele unor vicii de
neconstituţionalitate faţă de prevederile art. 53 şi, implicit, faţă de cele
ale art. 52 şi art. 126 alin. (6) din Constituţie".
Avocatul Poporului apreciază
că prevederile de lege criticate sunt constituţionale.
Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului nu au comunicat punctele lor de vedere.
CURTEA,
examinând încheierea de sesizare, punctele de vedere
ale Guvernului şi Avocatului Poporului, raportul întocmit de
judecătorul-raportor, susţinerile părţilor, concluziile procurorului,
dispoziţiile legale criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi
Legea nr. 47/1992, reţine următoarele:
Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este
competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. d) din Constituţie, precum şi
ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 şi 29 din Legea nr. 47/1992, să
soluţioneze excepţia de neconstituţionalitate.
Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate îl
constituie prevederile art. 28 alin. (2) din Legea concurenţei nr. 21/1996,
republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 742 din 16 august
2005, care au următoarea redactare:
- Art. 28 alin. (2): „Reglementările Consiliului
Concurenţei pot fi atacate în contencios administrativ la Curtea de Apel
Bucureşti, în termen de 30 de zile de la comunicare, respectiv publicarea
actului atacat."
In opinia autorului excepţiei, sunt încălcate
prevederile din Constituţie cuprinse în următoarele articole: art. 16 alin. (1)
privind egalitatea cetăţenilor în faţa legii şi a autorităţilor publice, art.
20 - „Tratatele internaţionale privind drepturile omului", art. 21 -
„Accesul liber la justiţie", art. 24 - „Dreptul la apărare", art. 52
- „Dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică", art. 53 -
„Restrângerea exerciţiului unor drepturi sau al unor libertăţi", art. 126
alin. (6) care garantează controlul judecătoresc al actelor administrative ale
autorităţilor publice pe calea contenciosului administrativ şi art. 148 -
„Integrarea în Uniunea Europeană". De asemenea, sunt invocate şi
dispoziţiile art. 6 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a
libertăţilor fundamentale referitoare la dreptul la un proces echitabil.
Examinând excepţia de neconstituţionalitate, Curtea
observă că textul de lege criticat instituie regula potrivit căreia
reglementările Consiliului Concurenţei pot fi atacate în contencios administrativ
în interval de timp de 30 de zile, care începe să curgă de la momente diferite,
după caz, de la comunicare sau de la publicare. De asemenea, Curtea reţine că,
în calitate de autoritate administrativă autonomă, Consiliul Concurenţei emite
acte administrative unilaterale, atât cu caracter individual, cât şi cu
caracter normativ. Din cuprinsul art. 28 alin. (2) din Legea concurenţei nr.
21/1996 rezultă că actele administrative individuale pot fi contestate în faţa
instanţei de contencios administrativ competente, şi anume Curtea de Apel
Bucureşti, în 30 de zile de la comunicare, iar cele cu caracter normativ, tot
în 30 de zile, dar de la publicarea acestora.
Critica autorului excepţiei se axează, în principal, pe
ideea îngrădirii accesului liber la justiţie în ceea ce priveşte contestarea
legalităţii acestor din urmă reglementări emise de Consiliul Concurenţei,
intervalul de timp în care operatorii economici pot face acest demers judiciar
fiind prea scurt pentru a permite exercitarea efectivă a acestui drept.
Curtea constată că, în concretizarea dispoziţiilor art.
52 şi art. 126 alin. (6) din Constituţie, legiuitorul a edictat regulile
generale care guvernează materia contenciosului administrativ, stabilind că
actele administrative individuale pot fi atacate oricând pe calea excepţiei de
nelegalitate, iar actele administrative cu caracter normativ pot fi contestate
numai pe calea unei acţiuni directe, introdusă, de asemenea, oricând,
indiferent de data emiterii acestora. S-a dat astfel expresie dispoziţiilor
constituţionale care garantează controlul judecătoresc al actelor
administrative ale autorităţilor publice pe calea contenciosului administrativ.
Legea concurenţei nr. 21/1996, fiind o lege specială,
introduce termenul de 30 de zile mai sus arătat. Dacă în acest interval de timp
nu au fost contestate, actele administrative cu caracter individual emise de
Consiliul Concurenţei vor putea fi contestate pe cale incidentală, fără o
limitare în timp, prin intermediul excepţiei de nelegalitate. In schimb, actele
administrative cu caracter normativ vor scăpa controlului judecătoresc,
întrucât împotriva acestora nu se va mai putea exercita nicio acţiune directă,
neputând fi aplicate prevederile unei legi generale - în condiţiile existenţei
unei legi speciale care fixează un anumit termen, ţinând cont de principiul specialia
generalibus derogant - şi nici nu vor putea face obiectul unei excepţii de
nelegalitate, aceasta fiind o modalitate de contestare dedicată exclusiv
actelor administrative cu caracter individual. In consecinţă, regulamentele,
instrucţiunile şi ordinele emise de Consiliul Concurenţei, acte administrative
unilaterale cu caracter normativ, ar deveni intangibile după 30 de zile de la
publicare, dacă în acest răstimp niciun operator economic nu ar introduce în
faţa Curţii de Apel Bucureşti o acţiune în contencios administrativ în vederea
verificării legalităţii acestora. Cum, odată cu expirarea termenului de 30 de
zile, acele reglementări ale Consiliului Concurenţei care au natura juridică a
unor acte administrative cu caracter normativ nu vor mai putea fi atacate nici
pe calea principală, nici pe cale incidentală înseamnă că prevederile de lege
criticate introduc o derogare de la principiul constituţional al controlului
judecătoresc al actelor administrative. Or, potrivit art. 28 alin. (2) din
Legea concurenţei nr. 21/1996, această categorie de acte administrative este
susceptibilă de a fi supusă controlului de legalitate în faţa unei instanţe de
judecată doar pe o perioadă extrem de scurtă de timp, după trecerea căreia sunt
sustrase acestui tip de control judecătoresc. In acest mod, se ajunge şi la o
limitare a accesului liber la justiţie, nejustificată de existenţa vreuneia
dintre împrejurările care, potrivit art. 53 din Constituţie, pot constitui motive
de restrângere a exerciţiului unor drepturi sau al unor libertăţi.
Prin urmare, instituirea unui termen pentru contestarea
legalităţii actelor administrative cu caracter normativ emise de această
autoritate contravine dispoziţiilor art. 126 alin. (6) din Constituţie, care
garantează controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităţilor
publice pe calea contenciosului administrativ, precum şi celor ale art. 21
alin. (1), care consacră accesul liber la justiţie.
Constatând această contradicţie dintre textul ce
formează obiect al excepţiei şi prevederile din Legea fundamentală menţionate,
Curtea apreciază că nu se mai impune examinarea conformităţii textului de lege
criticat şi cu celelalte dispoziţii constituţionale şi convenţionale invocate
de autorul excepţiei.
Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art.
146 lit. d) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 1-3, al
art. 11 alin. (1) lit. A.d) şi al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu majoritate
de voturi,
CURTEA CONSTITUŢIONALĂ
In numele legii
DECIDE:
Admite excepţia de neconstituţionalitate ridicată de
Societatea Comercială „Dafora" - S.A. din Mediaş în Dosarul nr. 110/2/2008
al Curţii de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi
fiscal şi constată că prevederile art. 28 alin. (2) din Legea concurenţei nr.
21/1996 prin care se stabileşte un termen pentru atacarea în contencios
administrativ a actelor administrative cu caracter normativ emise de Consiliul
Concurenţei sunt neconstituţionale.
Definitivă şi general obligatorie.
Decizia se comunică preşedinţilor celor două Camere ale
Parlamentului şi Guvernului.
Pronunţată în şedinţa publică din data de 9 iulie 2009.
PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE,
prof. univ. dr. IOAN VIDA
Magistrat-asistent,
Valentina Bărbăteanu