Decizia Nr.597 din 15.07.2020

1. Pe rol se află soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 18¹ alin. (4) din titlul VII al Legii nr. 247/2005 privind reforma în domeniile proprietăţii şi justiţiei, precum şi unele măsuri adiacente, ridicată de Aurora-Claudia Tarniţă în Dosarul nr. 5.627/3/2017 al Tribunalului Bucureşti - Secţia a III-a civilă, care constituie obiectul Dosarului nr. 2.248D/2017 al Curţii Constituţionale.2. Primul termen de judecată a fost iniţial stabilit pentru data de 14 aprilie 2020, fiind apoi preschimbat succesiv pentru data de 14 mai 2020, respectiv 28 mai 2020, când au avut loc dezbaterile în şedinţă publică, în prezenţa apărătorului ales al autoarei excepţiei de neconstituţionalitate şi a reprezentantului Ministerului Public, procuror Sorin-Ioan-Daniel Chiriazi, fiind consemnate în încheierea de şedinţă de la acea dată. În temeiul prevederilor art. 57 şi art. 58 alin. (3) din Legea nr. 47/1992, pentru o mai bună studiere a problemelor ce au format obiectul dezbaterii, Curtea a amânat pronunţarea mai întâi pentru data de 18 iunie 2020, iar apoi pentru 9 iulie 2020, când a constatat că nu sunt prezenţi toţi judecătorii care au participat la dezbateri, astfel că, în temeiul art. 57 din Legea nr. 47/1992 şi ale art. 56 alin. (2) din Regulamentul de organizare şi funcţionare a Curţii Constituţionale, a amânat pronunţarea pentru 15 iulie 2020, dată la care a pronunţat prezenta decizie.CURTEA,având în vedere actele şi lucrările dosarelor, reţine următoarele:3. Prin Decizia civilă nr. 273 din 23 mai 2017, pronunţată în Dosarul nr. 5.627/3/2017, Curtea de Apel Bucureşti - Secţia a III-a civilă şi pentru cauze cu minori şi de familie a sesizat Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 18¹ alin. (4) din titlul VII al Legii nr. 247/2005 privind reforma în domeniile proprietăţii şi justiţiei, precum şi unele măsuri adiacente, excepţie ridicată de Aurora-Claudia Tarniţă într-o cauză civilă aflată pe rolul Tribunalului Bucureşti - Secţia a III-a civilă, având ca obiect obligarea Comisiei Naţionale pentru Compensarea Imobilelor şi a Agenţiei Naţionale pentru Restituirea Proprietăţilor la emiterea titlului de plată aferent unei decizii emise de Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor în anul 2009, precum şi la plata de daune interese din momentul în care ar fi trebuit îndeplinită această obligaţie şi până la momentul executării ei, în condiţiile în care pârâtele menţionate au invocat tardivitatea introducerii unei astfel de acţiuni, prevalându-se de dispoziţiile de lege criticate. Curtea Constituţională a fost sesizată prin decizia Curţii de Apel Bucureşti de admitere a recursului introdus împotriva încheierii prin care Tribunalul Bucureşti respinsese ca inadmisibilă cererea de sesizare a Curţii Constituţionale în vederea soluţionării excepţiei de neconstituţionalitate.4. În motivarea excepţiei de neconstituţionalitate, în esenţă, se critică faptul că art. 18¹ din titlul VII al Legii nr. 247/2005 reglementează un drept de opţiune al persoanei îndreptăţite între acţiuni la Fondul „Proprietatea" şi despăgubiri în numerar care poate fi exercitat în termenul de 3 ani prevăzut de alin. (4) al aceluiaşi articol, ceea ce contravine prevederilor art. 21 alin. (1) şi (2) din Legea fundamentală. Astfel, prin stabilirea unui termen de decădere care începe să curgă de la data emiterii unui act administrativ individual, fără obligaţia autorităţii de a-l comunica persoanei interesate, se poate ajunge la imposibilitatea valorificării dreptului conferit de acesta, în cazul în care destinatarul nu a avut cunoştinţă de emiterea actului. Totodată, dacă autoritatea emitentă nu comunică actul sau îl comunică la o adresă incorectă, destinatarul acestuia nu poate lua cunoştinţă de existenţa actului, ceea ce conduce la respingerea ca tardiv introdusă a unei acţiuni în justiţie pentru contestarea acestuia. Se mai susţine că se nesocotesc prevederile art. 44 alin. (1)-(3) din Constituţie în situaţia în care se interpretează că, la data expirării termenului de 3 ani, se stinge însuşi dreptul la despăgubiri al persoanei îndreptăţite, iar nu doar dreptul său de opţiune între despăgubiri acordate în numerar sau în acţiuni la Fondul „Proprietatea". S-ar ajunge la situaţia în care, prin neexercitarea dreptului de opţiune în termenul de 3 ani, persoana îndreptăţită, căreia, odată cu emiterea titlului de despăgubire, i s-au stabilit atât existenţa dreptului de proprietate, cât şi întinderea acestuia, ar pierde însuşi dreptul de proprietate asupra imobilului.5. Curtea de Apel Bucureşti - Secţia a III-a civilă şi pentru cauze cu minori şi de familie apreciază că excepţia de neconstituţionalitate este neîntemeiată. În acest sens, arată că dreptul de acces la o instanţă nu este un drept absolut, ci se exercită în condiţiile stabilite prin lege. În consecinţă, legiuitorul poate impune anumite restricţii sau limitări, atât timp cât acestea nu sunt de natură să aducă atingere însuşi fondului dreptului şi să-l golească de conţinut. Or, stabilirea unui termen de 3 ani pentru valorificarea titlului de despăgubiri nu poate fi calificată drept o exigenţă excesivă sau prea restrictivă, intervalul de timp pus la dispoziţie de legiuitor fiind suficient pentru valorificarea titlului de despăgubire. 6. Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, actul de sesizare a fost comunicat preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului şi Avocatului Poporului, pentru a-şi exprima punctele de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.7. Guvernul apreciază că excepţia de neconstituţionalitate este neîntemeiată. Apreciază că norma legală criticată respectă principiul proporţionalităţii, măsurile reglementate fiind circumscrise cadrului constituţional privind conţinutul şi limitele dreptului de proprietate, în sensul art. 44 alin. (1) din Legea fundamentală.8. Avocatul Poporului precizează că prevederile art. 18¹ din titlul VII al Legii nr. 247/2005 au fost abrogate prin art. 50 lit. c) din Legea nr. 165/2013. Arată că Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a statuat prin Decizia nr. 40 din 14 noiembrie 2016 că dispoziţiile art. 41 alin. (1) din Legea nr. 165/2013, potrivit cărora plata sumelor de bani reprezentând despăgubiri în dosarele aprobate de către Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor înainte de intrarea în vigoare a legii se face în termen de 5 ani, nu sunt aplicabile persoanelor îndreptăţite sau autorilor acestora care au obţinut titluri de despăgubire emise de Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor anterior intrării în vigoare a Legii nr. 165/2013 şi nu au urmat procedura administrativă prevăzută în capitolul V¹ secţiunea 1 din titlul VII al Legii nr. 247/2005. În acest context, având în vedere că norma abrogatoare este de imediată aplicare, consideră că normele legale criticate nu pot fi analizate din prisma Deciziei nr. 766 din 15 iunie 2011, prin care instanţa de contencios constituţional a apreciat că pot fi supuse controlului de constituţionalitate şi legile sau ordonanţele ori dispoziţiile din legi sau din ordonanţe ale căror efecte juridice continuă să se producă şi după ieşirea lor din vigoare.9. Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului nu au comunicat punctele lor de vedere.CURTEA,examinând actul de sesizare, punctele de vedere ale Guvernului şi Avocatului Poporului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, susţinerile orale ale reprezentantului autoarei excepţiei, concluziile procurorului, dispoziţiile legale criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele:10. Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. d) din Constituţie, precum şi ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 şi 29 din Legea nr. 47/1992, să soluţioneze excepţia de neconstituţionalitate. 11. Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate îl constituie prevederile art. 18¹ alin. (4) din titlul VII al Legii nr. 247/2005 privind reforma în domeniile proprietăţii şi justiţiei, precum şi unele măsuri adiacente, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 653 din 22 iulie 2005, potrivit cărora „Titlurile de despăgubire se valorifică în termen de 3 ani de la data emiterii, care însă nu expiră mai devreme de 12 luni de la prima şedinţă de tranzacţionare a acţiunilor emise de Fondul «Proprietatea»".12. Textul de lege criticat a fost abrogat prin art. 50 lit. c) din Legea nr. 165/2013 privind măsurile pentru finalizarea procesului de restituire, în natură sau prin echivalent, a imobilelor preluate în mod abuziv în perioada regimului comunist în România, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 278 din 17 mai 2013. Excepţia de neconstituţionalitate este admisibilă însă, din perspectiva celor statuate de Curtea Constituţională prin Decizia nr. 766 din 15 iunie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 549 din 3 august 2011, potrivit cărora sintagma „în vigoare" din cuprinsul dispoziţiilor art. 29 alin. (1) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, republicată, este constituţională în măsura în care se interpretează în sensul că sunt supuse controlului de constituţionalitate şi legile sau ordonanţele ori dispoziţiile din legi sau din ordonanţe ale căror efecte juridice continuă să se producă şi după ieşirea lor din vigoare. Aceasta, deoarece textul de lege criticat reprezintă temeiul juridic în baza căruia Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor a refuzat plata către autoarea excepţiei a sumelor de bani corespunzătoare valorii imobilului solicitat potrivit Legii nr. 10/2001 şi pentru care, întrucât nu mai poate fi restituit în natură, a fost emis un titlu de despăgubire, cu privire la care autoarea excepţiei nu şi-a exprimat în termen de 3 ani de la emitere opţiunea pentru o anumită modalitate de valorificare.13. În opinia autoarei excepţiei, textul de lege criticat contravine prevederilor din Constituţie cuprinse în art. 21 alin. (1) şi (2) referitor la dreptul de acces liber la justiţie şi în art. 44 privitor la dreptul de proprietate privată. 14. Examinând excepţia de neconstituţionalitate, Curtea observă că principala critică de neconstituţionalitate formulată se circumscrie ideii că un drept la despăgubire nu poate fi pierdut ca o consecinţă a faptului că titularul acestuia nu a optat pentru o modalitate de despăgubire sau alta. 15. Sub acest aspect, Curtea reţine că procedura administrativă pentru acordarea despăgubirilor, prevăzută în capitolul V¹ secţiunea 1 din titlul VII al Legii nr. 247/2005, consta în faptul că stabilirea şi plata despăgubirilor aferente imobilelor preluate în mod abuziv reglementată prin Legea nr. 247/2005 presupunea parcurgerea unei succesiuni de etape care debuta, conform art. 16 alin. (7) din titlul VII, cu emiterea de către Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor a deciziei reprezentând titlul de despăgubire, în baza unui raport de evaluare. Potrivit art. 18 alin. (1) din titlul VII al aceleiaşi legi, după emiterea titlurilor de despăgubire aferente, Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor emitea, pe baza acestora şi a opţiunilor persoanelor îndreptăţite, un titlu de conversie în acţiuni la Fondul „Proprietatea" şi/sau un titlu de plată.16. Potrivit textului de lege criticat, titlul de despăgubire se valorifica în termen de 3 ani de la data emiterii, prin preschimbarea acestuia într-un titlu de plată sau/şi într-un titlu de conversie în acţiuni la „Fondul Proprietatea", termen care nu expira însă mai devreme de 12 luni de la prima şedinţă de tranzacţionare a acţiunilor emise de Fondul „Proprietatea" (25 ianuarie 2012). Legea nu conţinea nicio prevedere referitoare la situaţia în care opţiunea menţionată nu a fost exprimată, astfel ca, în lipsa acesteia, valorificarea titlului de despăgubiri să se poată face în bani/acţiuni sau în ambele modalităţi. Mai mult, prin Decizia nr. 31 din 17 octombrie 2016, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, paragrafele 79 şi 80, s-a statuat că, întrucât „valorificarea titlurilor de despăgubire se face numai în cele două modalităţi prevăzute de art. 18 alin. (1) din titlul VII al Legii nr. 247/2005, cu modificările şi completările ulterioare, iar nu pe calea unei acţiuni în instanţă, rezultă în mod neîndoielnic că termenul de 3 ani este de decădere", ceea ce, în cazul în care persoana îndreptăţită nu îşi exprimă opţiunea pentru una dintre modalităţi, duce la pierderea dreptului subiectiv de a obţine valorificarea titlurilor de despăgubire (paragraful 79).17. Curtea constată că se ajunge astfel la situaţia în care neexercitarea unei opţiuni pentru o anumită modalitate de despăgubire, coroborată cu nereglementarea unei modalităţi de despăgubire aplicabilă în lipsa exprimării vreunei opţiuni, să determine chiar pierderea dreptului subiectiv de a obţine valorificarea titlurilor de despăgubire. Aşadar, persoana îndreptăţită nu este decăzută din dreptul de a-şi exprima o anumită opţiune, ci chiar din dreptul de a primi despăgubiri pentru imobilul preluat în mod abuziv de stat, aspect ce aduce în discuţie încălcarea art. 44 din Constituţie.18. Curtea reţine că titlul de despăgubire emis de Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor pentru imobilele preluate în mod abuziv de statul român în perioada regimului comunist încorporează un drept de despăgubire constatat în urma unei proceduri derulate conform art. 16 din titlul VII al Legii nr. 247/2005. 19. Astfel, emiterea titlului de despăgubire este rezultatul unei proceduri care se declanşa prin depunerea unei cereri/notificări formulate de către persoana îndreptăţită în temeiul legislaţiei reparatorii, respectiv Legea nr. 10/2001 privind regimul juridic al unor imobile preluate în mod abuziv în perioada 6 martie 1945-22 decembrie 1989, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, Legea fondului funciar nr. 18/1991, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, Legea nr. 1/2000 pentru reconstituirea dreptului de proprietate asupra terenurilor agricole şi celor forestiere, solicitate potrivit prevederilor Legii fondului funciar nr. 18/1991 şi ale Legii nr. 169/1997, cu modificările şi completările ulterioare, Legea nr. 247/2005 privind reforma în domeniile proprietăţii şi justiţiei, precum şi unele măsuri adiacente, cu modificările şi completările ulterioare, Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 94/2000 privind retrocedarea unor bunuri imobile care au aparţinut cultelor religioase din România, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, şi Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 83/1999 privind restituirea unor bunuri imobile care au aparţinut comunităţilor cetăţenilor aparţinând minorităţilor naţionale din România, republicată, cu modificările ulterioare.20. Dacă în urma soluţionării cererii/notificării de către entitatea prevăzută de lege, aceasta aprecia că bunul nu putea fi retrocedat în natură, deciziile/dispoziţiile emise de entităţile învestite cu soluţionarea notificărilor, a cererilor de retrocedare sau, după caz, ordinele conducătorilor administraţiei publice centrale învestite cu soluţionarea notificărilor şi în care s-au precizat sume care urmau a se acorda ca despăgubire se predau Secretariatului Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor [art. 16 alin. (1) din titlul VII al Legii nr. 247/2005], care urma să le analizeze şi să emită titlul de despăgubire corespunzător imobilului preluat abuziv.21. Prin Decizia nr. 269 din 7 mai 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 513 din 9 iulie 2014, paragraful 48, Curtea a statuat că, până la emiterea deciziei reprezentând titlul de despăgubire de către Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor, conform Legii nr. 247/2005, persoana îndreptăţită la restituire are o simplă expectanţă de a dobândi măsurile reparatorii instituite prin lege, iar nu un drept efectiv, concretizat într-un drept de creanţă izvorât din titlul de despăgubire (paragraful 48). 22. În urma verificărilor efectuate la nivelul Secretariatului Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor şi a rapoartelor de evaluare a imobilelor întocmite de experţi evaluatori desemnaţi, Comisia Centrală emitea titlul de despăgubire până la concurenţa sumei reprezentând cuantumul despăgubirilor consemnate/propuse, actualizate cu indicele de inflaţie. Din acest moment, titlul de despăgubire emis reprezintă un bun care intră în sfera de protecţie a art. 44 alin. (1) din Constituţie, conform căruia dreptul de proprietate, precum şi creanţele asupra statului, sunt garantate. 23. De altfel, această concluzie rezultă şi din art. 3 lit. a) din titlul VII al Legii nr. 247/2005, care oferă definiţia legală a titlurilor de despăgubire ca fiind „certificate emise de Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor, în numele şi pe seama statului român, care încorporează drepturile de creanţă ale deţinătorilor asupra statului român, corespunzător despăgubirilor acordate potrivit prezentei legi şi care urmează a fi valorificate prin conversia lor în acţiuni emise de Fondul «Proprietatea» şi/sau, după caz, în funcţie de opţiunea titularului ori a titularilor înscrişi în acestea, prin preschimbarea lor contra titluri de plată, în limitele şi condiţiile prevăzute în prezenta lege."24. Aşadar, faţă de constatarea incidenţei art. 44 alin. (1) din Constituţie, Curtea va analiza dacă reglementarea unei obligaţii de opţiune a persoanei îndreptăţite cu privire la modalitatea de valorificare a titlului de despăgubire constituie sau nu o ingerinţă adusă dreptului de proprietate. De principiu, o asemenea posibilitate de opţiune, poate fi considerată ca fiind un beneficiu, o favoare oferită titularului titlului de despăgubire. Exercitată în termen, această opţiune dă substanţă reformei instituită prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 81/2007 pentru accelerarea procedurii de acordare a despăgubirilor aferente imobilelor preluate în mod abuziv, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 446 din 29 iunie 2007, în sensul ca persoana îndreptăţită să poată beneficia, în condiţiile prevăzute de lege, în funcţie de opţiunea sa, de despăgubiri în bani [titluri de plată] sau în acţiuni [titluri de conversie]. Dar beneficiul menţionat este doar un aparent avantaj, întrucât se transformă într-un dezavantaj major atunci când nu este exercitat în termen. În această ipoteză, se pierde însuşi dreptul de despăgubire, termenul defipt de lege fiind unul de decădere care vizează nu doar dreptul de opţiune, ci şi dreptul de despăgubire, coroborat cu împrejurarea că la nivel legal nu este reglementată vreo altă modalitate de despăgubire, subsidiară, aplicabilă în ipoteza neexprimării opţiunii.25. Or, de vreme ce exprimarea dreptului de opţiune se află sub sancţiunea pierderii chiar a dreptului subiectiv la despăgubiri, Curtea constată că textul de lege criticat consacră o soluţie legislativă care aduce atingere dreptul de proprietate privată al persoanei îndreptăţite la despăgubiri pentru imobilele preluate de stat în mod abuziv în perioada regimului comunist, reprezentând o ingerinţă a statului în exerciţiul acestui drept fundamental.26. Pentru verificarea constituţionalităţii acestei ingerinţe, Curtea va efectua testul de proporţionalitate dezvoltat în jurisprudenţa sa (a se vedea Decizia nr. 266 din 21 mai 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 443 din 19 iulie 2013, Decizia nr. 390 din 2 iulie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 532 din 17 iulie 2014, Decizia nr. 462 din 17 septembrie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 775 din 24 octombrie 2014, Decizia nr. 686 din 26 noiembrie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 68 din 27 ianuarie 2015, paragraful 33, sau Decizia nr. 731 din 6 noiembrie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 59 din 29 ianuarie 2020, paragraful 66).27. Astfel, Curtea observă că, din perspectiva reglementării unui termen pentru exercitarea dreptului de opţiune între modalitatea de despăgubire prin titluri de plată sau de conversie, măsura criticată asigură predictibilitatea şi celeritatea procedurii reparatorii. Legiuitorul poate reglementa anumite termene în acest sens, tocmai pentru a evita obstacolele în finalizarea sa (a se vedea şi Decizia Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nr. 31 din 17 octombrie 2016, paragraful 84). În acest fel se realizează dimensionarea corespunzătoare a efortului bugetar necesar plăţii despăgubirilor în bani, se corelează efortul bugetar cu procedura de acordare de acţiuni la Fondul „Proprietatea" şi se ajunge la o finalizare echilibrată a procesului de restituire şi, în acelaşi timp, este satisfăcut interesul creditorilor persoane îndreptăţite de realizare cât mai rapidă a creanţelor lor. Prin urmare, scopul urmărit este unul legitim.28. Curtea reţine, totodată, că, privită din aceeaşi perspectivă a echilibrului, măsura criticată, constând în impunerea unui termen de opţiune în ceea ce priveşte valorificarea titlului de despăgubire prin transformarea sa în titlu de plată şi/sau titlu de conversie în acţiuni, are un caracter adecvat, întrucât o asemenea soluţie legislativă este capabilă, în abstract şi în mod obiectiv, să îndeplinească scopul legitim urmărit.29. În schimb, Curtea constată că o asemenea măsură nu era necesară din perspectiva efectelor neexprimării opţiunii asupra însuşi dreptului la despăgubiri deoarece în plan legislativ ar fi putut fi concretizate alte soluţii, mai puţin restrictive în privinţa dreptului de proprietate al creditorului. Statul a apelat la cea mai drastică şi mai intruzivă măsură posibilă - pierderea dreptului de proprietate. Nu este rolul Curţii să indice care ar fi putut fi aceste măsuri - mai ales că textul legal criticat nici nu mai este în vigoare -, însă, cu titlu exemplificativ, s-ar fi putut impune ca exprimarea opţiunii pentru despăgubiri în numerar şi/sau acţiuni la Fondul Proprietatea să se realizeze înainte de emiterea titlului de despăgubire, iar nu ulterior acestui moment, sau ar fi putut fi stabilit un termen mult mai scurt pentru realizarea dreptului de opţiune, a cărui nerespectare să ducă la pierderea acestui drept, iar nu a însuşi dreptului subiectiv la despăgubiri, concomitent cu reglementarea unei modalităţi subsidiare de despăgubire în cazul neexprimării opţiunii etc. Cu alte cuvinte, dacă statul intenţiona să impună o anumită raţionalitate procedurii, aceasta putea şi trebuia realizată mai eficient şi mai aproape de momentul emiterii titlului. Curtea observă însă că legiuitorul a ales să acorde un termen de opţiune îndelungat, care a variat între 4 ani şi 7 luni, respectiv trei ani, doar pentru ca titularul titlului de despăgubire să îşi exprime opţiunea referitor la modalitatea de despăgubire, în condiţiile în care cadrul legislativ era extrem de precis determinat, titularii putând opta pentru titlu de plată şi/sau de conversie după cum valoarea despăgubirii depăşea sau nu 500.000 lei, conform art. 18¹ din titlul VII al Legii nr. 247/2005. Astfel, dacă titlul de despăgubire era emis pentru o sumă de maxim 500.000 lei, titularii titlului de despăgubire puteau opta pentru acordarea de despăgubiri exclusiv în numerar sau exclusiv în acţiuni la Fondul „Proprietatea", potrivit art. 18² din titlul VII al Legii nr. 247/2005. Dacă titlul de despăgubire era emis pentru o sumă care depăşea 500.000 lei, titularii titlului de despăgubire puteau opta, în conformitate cu prevederile art. 18¹ alin. (3) din acelaşi act normativ, fie exclusiv pentru primirea de acţiuni emise de Fondul „Proprietatea", fie pentru primirea de titluri de plată, în limita sumei de 500.000 lei şi, până la concurenţa despăgubirii totale acordate prin titlul de despăgubire, pentru acţiuni emise de Fondul „Proprietatea".30. Prin urmare, Curtea reţine că legiuitorul putea adopta o reglementare alternativă care să îndeplinească cu aceeaşi eficienţă scopul legitim urmărit şi care să nu aducă atingere dreptului de proprietate privată al titularilor dreptului la despăgubiri, ceea ce duce la concluzia irefragabilă că textul criticat nu satisface exigenţele testului ingerinţei minime asupra dreptului de proprietate privată, iar măsura promovată nu este necesară pentru atingerea scopului legitim urmărit.31. Cu privire la proporţionalitatea propriu-zisă a măsurii, Curtea constată că aceasta nu respectă justul echilibru între interesele individuale concurente, şi anume între interesul creditorului (titularul titlului de despăgubire) şi cel al debitorului (statul). Este adevărat că, potrivit dreptului comun, statul poate impune anumite termene în interiorul cărora creditorul să îşi valorifice creanţa, însă, în cazul dat, însuşi statul este debitorul, astfel că, odată obţinut titlul de despăgubire, chiar în lipsa oricărei diligenţe ulterioare a creditorului, acesta trebuie să îşi execute obligaţia. 32. Faptul că nu a fost reglementată o modalitate subsidiară de executare a obligaţiei în caz de neexprimare a dreptului de opţiune, faptul că durata termenului de exprimare a dreptului de opţiune nu susţine îndeplinirea corespunzătoare a scopului urmărit, că sancţiunea decăderii priveşte însuşi dreptul subiectiv la despăgubiri - în loc să privească doar dreptul de opţiune -, precum şi că se instituie o procedură de valorificare a titlului de despăgubire cu efecte negative chiar asupra dreptului persoanei îndreptăţite, sunt tot atâtea motive principale care demonstrează că textul de lege criticat rupe echilibrul care trebuie să existe între interesele concurente în cauză şi creează un avantaj disproporţionat în favoarea statului. 33. În situaţia dată, statul nu trebuie să profite de pasivitatea creditorului (a persoanei îndreptăţite), ci trebuie să stabilească un cadru normativ apt să răspundă tuturor situaţiilor practice, fără a afecta dreptul la despăgubiri al acestuia, drept consacrat prin însăşi emiterea titlului de despăgubire. Relevantă, în acest sens, este jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului prin care s-a statuat cu privire la obligaţiile pozitive ale statului de a lua măsurile necesare pentru protejarea dreptului de proprietate (a se vedea, de exemplu, Hotărârea din 1 octombrie 2019, pronunţată în Cauza Orlović şi alţii împotriva Bosniei şi Herţegovinei, paragraful 52). 34. Curtea subliniază că menţinerea stării de echilibru între cele două interese concurente trebuie să vizeze situaţii comparabile, respectiv decăderea din exerciţiul dreptului de opţiune între două modalităţi de valorificare a titlului de despăgubire obţinut, iar nu pierderea dreptului subiectiv. În această ultimă etapă a procedurii, care este, practic, etapa executării dreptului de creanţă, statul nu îşi poate preconstitui un avantaj normativ care să ducă la anihilarea dreptului rezultat din titlul de despăgubire, ci, din contră, trebuie să identifice orice măsură necesară pentru executarea titlului, nicidecum să acţioneze în sensul neexecutării sale. Singura ipoteză care poate duce la decăderea persoanei care se consideră îndreptăţită din dreptul subiectiv de a cere restituirea bunului, respectiv de a primi despăgubiri în baza titlului de despăgubire, o reprezintă nedepunerea notificării/cererii de retrocedare în termenul impus de lege, deci pasivitatea în ceea ce priveşte iniţierea oricărui demers în acest scop, statul neputând să nege dreptul recunoscut la finalul unui parcurs procedural îndelungat şi laborios, care, de cele mai multe ori, implică nu doar o fază administrativă, derulată în faţa entităţilor învestite cu soluţionarea notificărilor/cererilor de retrocedare, ci şi una judiciară, încheiată cu pronunţarea unei hotărâri judecătoreşti definitive cu privire la existenţa şi întinderea dreptului de proprietate privată asupra imobilului solicitat. 35. Aşadar, Curtea reţine că legiuitorul textul criticat converteşte un beneficiu legal instituit în favoarea debitorului într-o măsură sancţionatorie care depăşeşte sfera dreptului la despăgubire, astfel că efectele neexercitării dreptului de opţiune în termenul defipt de lege creează un avantaj patrimonial nejustificat debitorului obligaţiei - statul - faţă de creditorii persoane îndreptăţite.36. Mai mult, Curtea observă că, în materia măsurilor reparatorii acordate pentru imobilele preluate în mod abuziv în timpul regimului comunist, există o lipsă de unitate de acţiune a statului pentru că, pe de o parte, au fost prelungite sau chiar eliminate termenele în care persoanele fizice şi juridice pot formula cereri în vederea constituirii şi/sau reconstituirii dreptului de proprietate [a se vedea Legea nr. 231/2018 pentru modificarea şi completarea Legii fondului funciar nr. 18/1991, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 679 din 6 august 2018, care instituie un nou termen de 120 zile de la intrarea în vigoare a legii menţionate în care persoanele fizice şi juridice care îndeplinesc condiţiile prevăzute de lege pot formula cereri în vederea constituirii şi/sau reconstituirii dreptului de proprietate asupra anumitor categorii de terenuri, sau Legea nr. 116/2019 pentru abrogarea art. II din Legea nr. 231/2018 pentru modificarea şi completarea Legii fondului funciar nr. 18/1991, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 509 din 24 iunie 2019, care elimină termenul mai sus amintit, rezultând că cererile de constituire şi/sau reconstituire a dreptului de proprietate pot fi formulate oricând]. Disproporţia între mijloacele folosite şi scopul urmărit este evidentă, aşadar, şi prin raportare la cadrul legal existent în materia restituirii bunurilor imobile. Astfel, dacă legislaţia în materie urmăreşte, în mod conceptual, repararea măsurilor abuzive şi eficientizarea procesului reparatoriu [a se vedea Decizia nr. 786 din 15 decembrie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 115 din 10 februarie 2017, paragraful 16] prin complinirea lipsurilor cererilor de restituire (conform art. 32 din Legea nr. 165/2013), prin prelungirea termenelor sau chiar eliminarea acestora, textul de lege analizat anulează despăgubirile rezultate din titlurile de despăgubire, ceea ce denotă o viziune legislativă incoerentă, generatoare de dezechilibre şi inechităţi majore.37. Prin urmare, textul criticat nu îndeplineşte exigenţa testului ingerinţei minime în baza căruia Curtea Constituţională verifică dacă legiuitorul putea adopta o reglementare alternativă care să îndeplinească scopul legiuitorului cu aceeaşi eficienţă, fără a afecta drepturile şi libertăţile fundamentale deja recunoscute.38. În consecinţă, măsura criticată nu este proporţională cu scopul urmărit, creând un avantaj disproporţionat în favoarea statului, în dauna dreptului la despăgubiri al persoanei îndreptăţite, cu încălcarea prevederilor art. 44 alin. (1) din Legea fundamentală potrivit cărora creanţele asupra statului sunt garantate. Măsura analizată a afectat însăşi esenţa dreptului de proprietate privată al creditorului, acesta fiind lipsit de posibilitatea de a-şi valorifica dreptul de creanţă încorporat în titlul de despăgubire.39. Având în vedere cele expuse, Curtea constată că soluţia legislativă cuprinsă în art. 18¹ alin. (4) din titlul VII al Legii nr. 247/2005 care condiţionează însuşi dreptul la despăgubiri al deţinătorilor de titluri de despăgubire de exercitarea dreptului de opţiune pentru o anumită modalitate de despăgubire încalcă art. 44 alin. (1) şi (2) din Constituţie.40. În condiţiile constatării neconstituţionalităţii textului de lege criticat prin raportare la art. 44 din Legea fundamentală, ţinând cont de principiului supremaţiei Constituţiei, Curtea are competenţa de a se raporta şi la un alt text constituţional de referinţă ce devine incident, fiind aflat în legătură directă cu problema de drept constituţional analizată (a se vedea, spre exemplu, Decizia nr. 447 din 29 octombrie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 674 din 1 noiembrie 2013, sau Decizia nr. 221 din 2 iunie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 594 din 7 iulie 2020). Astfel, Curtea va analiza prevederile de lege supuse controlului şi prin prisma dispoziţiilor art. 1 alin. (5) din Constituţie. 41. Sub acest aspect, Curtea observă că, de la data intrării în vigoare a Legii nr. 247/2005, s-au succedat mai multe acte normative referitoare la modul şi posibilitatea de valorificare a titlurilor de despăgubire. Este vorba despre Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 81/2007 pentru accelerarea procedurii de acordare a despăgubirilor aferente imobilelor preluate în mod abuziv, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 446 din 29 iunie 2007, prin care a fost introdus art. 18¹ în titlul VII al Legii nr. 247/2005; Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 62/2010 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 221/2009 privind condamnările cu caracter politic şi măsurile administrative asimilate acestora, pronunţate în perioada 6 martie 1945-22 decembrie 1989, şi pentru suspendarea aplicării unor dispoziţii din titlul VII al Legii nr. 247/2005 privind reforma în domeniile proprietăţii şi justiţiei, precum şi unele măsuri adiacente, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 446 din 1 iulie 2010, care, prin art. III, suspenda emiterea titlurilor de plată pe o perioadă de 2 ani de la data intrării în vigoare a acesteia (1 iulie 2010-30 iunie 2012); Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 4/2012 privind unele măsuri temporare în vederea consolidării cadrului normativ necesar aplicării unor dispoziţii din titlul VII „Regimul stabilirii şi plăţii despăgubirilor aferente imobilelor preluate în mod abuziv" al Legii nr. 247/2005 privind reforma în domeniile proprietăţii şi justiţiei, precum şi unele măsuri adiacente, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 169 din 15 martie 2012, care prevedea, la alin. (1) al articolului unic, suspendarea, pe o perioadă de 6 luni, a emiterii titlurilor de despăgubire, a titlurilor de conversie, precum şi a procedurilor privind evaluarea imobilelor pentru care se acordă despăgubiri (15 martie 2012-15 septembrie 2012); Legea nr. 117/2012 pentru aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 4/2012 privind unele măsuri temporare în vederea consolidării cadrului normativ necesar aplicării unor dispoziţii din titlul VII „Regimul stabilirii şi plăţii despăgubirilor aferente imobilelor preluate în mod abuziv" al Legii nr. 247/2005 privind reforma în domeniile proprietăţii şi justiţiei, precum şi unele măsuri adiacente, şi pentru modificarea art. III din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 62/2010 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 221/2009 privind condamnările cu caracter politic şi măsurile administrative asimilate acestora, pronunţate în perioada 6 martie 1945-22 decembrie 1989, şi pentru suspendarea aplicării unor dispoziţii din titlul VII al Legii nr. 247/2005 privind reforma în domeniile proprietăţii şi justiţiei, precum şi unele măsuri adiacente, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 456 din 6 iulie 2012, lege care aproba şi modifica ordonanţa de urgenţă menţionată, precizând că suspendarea dispusă prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 4/2012, adică a emiterii titlurilor de despăgubire, a titlurilor de conversie, precum şi a procedurilor privind evaluarea imobilelor pentru care se acordă despăgubiri, se prelungeşte până la data de 15 mai 2013 (urmând să dureze, aşadar, pe perioada 15 martie 2012-15 mai 2013). La data de 20 mai 2013 a intrat în vigoare Legea nr. 165/2013 privind măsurile pentru finalizarea procesului de restituire, în natură sau prin echivalent, a imobilelor preluate în mod abuziv în perioada regimului comunist în România, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 278 din 17 mai 2013, care a modificat sistemul de acordare a despăgubirilor, introducând compensarea prin puncte a valorii imobilelor preluate abuziv.42. Din analiza acestor acte normative, Curtea reţine că, până la adoptarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 81/2007 pentru accelerarea procedurii de acordare a despăgubirilor aferente imobilelor preluate în mod abuziv, titlurile de despăgubire puteau fi valorificate numai prin conversia în acţiuni emise de Fondul „Proprietatea". După adoptarea ordonanţei de urgenţă menţionate, titlurile de despăgubire puteau fi valorificate prin conversia în acţiuni emise de Fondul „Proprietatea" şi/sau, după caz, în funcţie de opţiunea titularului ori a titularilor înscrişi în acestea, prin preschimbarea lor contra titluri de plată, în limitele şi condiţiile prevăzute de lege. 43. Titlurile de despăgubire se valorificau în termen de 3 ani de la data emiterii, care însă nu expira mai devreme de 12 luni de la prima şedinţă de tranzacţionare a acţiunilor emise de Fondul „Proprietatea". Prima şedinţă de tranzacţionare a avut loc la data de 25 ianuarie 2011, astfel că termenul de decădere de 12 luni de la prima şedinţă de tranzacţionare s-a împlinit pe data de 25 ianuarie 2012. Rezultă că pentru titlurile de despăgubire anterioare datei de 29 iunie 2007 (data intrării în vigoare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 81/2007), opţiunea nu exista, însă, după această dată, valorificarea titlurilor de despăgubire se făcea pe baza opţiunii persoanei îndreptăţite. Pentru titlurile de despăgubire anterioare datei de 29 iunie 2007, în lipsa opţiunii, creditorii rămâneau cu acţiunile primite la Fondul „Proprietatea". Normele metodologice de aplicare a titlului VII „Regimul stabilirii şi plăţii despăgubirilor aferente imobilelor preluate în mod abuziv" din Legea nr. 247/2005 privind reforma în domeniile proprietăţii şi justiţiei, precum şi unele măsuri adiacente, aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 1.095/2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 956 din 27 octombrie 2005, au permis persoanei îndreptăţite ca, după intrarea în vigoare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 81/2007, să solicite anularea conversiei în acţiuni şi acordarea uneia dintre modalităţile de despăgubire prevăzute de noua reglementare, conform art. 18¹ din Legea nr. 247/2005.44. Curtea observă că, pentru primul titlu de despăgubire ce putea fi, în mod ipotetic, emis la data de 29 iunie 2007, termenul de opţiune de 3 ani expira la 28 iunie 2010, însă, având în vedere că prima şedinţă de tranzacţionare a Fondului „Proprietatea" a avut loc la data de 25 ianuarie 2011, termenul de opţiune a expirat la data de 25 ianuarie 2012. Totodată, ipotetic, ultimele titluri de despăgubire în privinţa cărora termenul de exercitare a dreptului de opţiune putea să se împlinească cât timp norma criticată a fost în vigoare sunt titlurile emise la data de 20 mai 2010, având în vedere că, odată cu intrarea în vigoare a Legii nr. 165/2013, textul de lege criticat care reglementa acest termen de decădere a fost abrogat; astfel, termenul de decădere se împlinea la 19 mai 2013. 45. Curtea constată, de asemenea, că în perioada 1 iulie 2010-19 mai 2013 a fost suspendată în mod succesiv emiterea de titluri, prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 62/2010 şi Legea nr. 117/2012. În plus, în intervalul de referinţă, emiterea titlurilor de conversie a fost suspendată în perioada 15 martie 2012-19 mai 2013 (Ordonanţa de urgenţa a Guvernului nr. 4/2012 şi Legea nr. 117/2012). Totodată, în perioada 15 ianuarie 2011-1 mai 2011, de asemenea a fost suspendată emiterea titlurilor de conversie, având în vedere că, potrivit art. 18⁷ alin. (1) din titlul VII al Legii nr. 247/2005, procedura de conversie a titlurilor de despăgubire, respectiv a titlurilor de conversie în acţiuni emise de Fondul „Proprietatea" s-a suspendat cu 10 zile lucrătoare înainte de prima şedinţă de tranzacţionare (25 ianuarie 2011). Reluarea procesului de conversie a avut loc în a doua săptămână după primele 60 de şedinţe de tranzacţionare (a 60-a şedinţă de tranzacţionare a fost în data de 18 aprilie 2011), şi anume cu începere de la data de 2 mai 2011.46. Aşadar, începând cu 15 martie 2012, prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 62/2010, Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 4/2012 şi Legea nr. 117/2012, a fost suspendată atât emiterea titlurilor de plată, cât şi a celor de conversie până la data intrării în vigoare a Legii nr. 165/2013.47. În acest cadru legislativ, se observă că Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 4/2012 marchează o etapă distinctă în procedura de despăgubire, în sensul că adoptarea ei se blochează, practic, întreg procesul de despăgubire până la intrarea în vigoare a Legii nr. 165/2013, ceea ce implică o analiză distinctă în privinţa situaţiilor juridice calificate facta praeterita sau pendentia la data intrării în vigoare a ordonanţei de urgenţă menţionate, respectiv 15 martie 2012.48. Astfel, prima categorie vizează titlurile de despăgubire emise în perioada 29 iunie 2007-15 martie 2009, iar cea de-a doua categorie titlurile de despăgubire emise în perioada 16 martie 2009-14 martie 2012. Problema opţiunii, sub sancţiunea decăderii şi a „pierderii" dreptului la despăgubiri rezultat din titlul de despăgubire, apare începând cu data de 29 iunie 2007, întrucât, până la acel moment, titlurile de despăgubire emise puteau fi valorificate numai prin conversia în acţiuni emise de Fondul „Proprietatea".49. În ceea ce priveşte situaţia titlurilor de despăgubire emise între 29 iunie 2007-15 martie 2009, Curtea reţine că, prin Decizia nr. 31 din 17 octombrie 2016, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, paragrafele 79 şi 80, s-a statuat că, întrucât „valorificarea titlurilor de despăgubire se face numai în cele două modalităţi prevăzute de art. 18 alin. (1) din titlul VII al Legii nr. 247/2005, cu modificările şi completările ulterioare, iar nu pe calea unei acţiuni în instanţă, rezultă în mod neîndoielnic că termenul de 3 ani este de decădere, iar nu de prescripţie şi, pe cale de consecinţă, nu este susceptibil de întrerupere sau de suspendare. Prin urmare, pentru a nu pierde dreptul subiectiv de a obţine valorificarea titlurilor de despăgubire, în condiţiile art. 2.545 alin. (2) din Codul civil, creditorul trebuie să îşi manifeste opţiunea, în sensul art. 18 alin. (1) din titlul VII al Legii nr. 247/2005, cu modificările şi completările ulterioare, înăuntrul termenului de 3 ani de la data emiterii acestor titluri, care însă nu expiră mai devreme de 12 luni de la prima şedinţă de tranzacţionare a acţiunilor emise de Fondul «Proprietatea»". 50. Prin aceeaşi decizie, paragraful 81, s-a arătat că „Împrejurarea că, ulterior exprimării opţiunii creditorului, se suspendă emiterea titlurilor de plată sau a titlurilor de conversie nu are niciun efect asupra termenului în care trebuia să fi fost făcută valorificarea titlurilor de despăgubire", instanţa supremă statuând în consecinţă că „Termenul de 3 ani prevăzut de art. 18¹ alin. (4) din titlul VII al Legii nr. 247/2005 [...] nu este afectat de prevederile art. III din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 62/2010 [...], şi ale articolului unic al Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 4/2012 [...], aprobată cu modificări prin Legea nr. 117/2012".51. Astfel, având în vedere că termenul de decădere nu este susceptibil de suspendare sau întrerupere, Curtea reţine că, pentru titlurile de despăgubiri emise în perioada 29 iunie 2007-25 ianuarie 2009, acesta s-a împlinit la 25 ianuarie 2012, iar pentru cele emise în perioada 26 ianuarie-15 martie 2009, termenul s-a împlinit în intervalul temporal cuprins între 25 ianuarie şi 14 martie 2012, după caz. Rezultă că pentru titlurile de despăgubire emise în perioada 29 iunie 2007-15 martie 2009, potrivit cadrului legal existent, termenul de decădere s-a împlinit în perioada 25 ianuarie-14 martie 2012, în funcţie de data emiterii acestora.52. În acest context, Curtea observă că în perioada 29 iunie 2007-30 iunie 2010, cadrul normativ a permis posibilitatea opţiunii între titluri de plată şi de conversie, întrucât ambele categorii de titluri puteau fi emise, dar în perioada 1 iulie 2010-14 martie 2012 nu a existat posibilitatea reală a opţiunii între titluri de plată şi cele de conversie, emiterea primelor fiind suspendată. Astfel, pe toată perioada în care termenul de decădere era susceptibil a se împlini (25 ianuarie-14 martie 2012), precum şi pe o perioadă de timp anterioară destul de extinsă (1 iulie 2010-24 ianuarie 2012) - perioadă care se suprapune cu cea în care subzista obligaţia realizării opţiunii pentru titlul de plată sau de conversie -, se constată că dreptul de opţiune al persoanei îndreptăţite a fost iluzoriu, pentru că, deşi formal putea să realizeze opţiunea, în mod efectiv, indiferent de opţiunea sa, putea primi doar titluri de conversie. De altfel, în acelaşi sens, Curtea Europeană a Drepturilor Omului, a observat că titlurile de despăgubiri nu pot fi convertite decât în acţiuni la Fondul „Proprietatea" (Hotărârea din 12 octombrie 2010, pronunţată în Cauza Maria Atanasiu şi alţii împotriva României, paragraful 67), aspect care întăreşte concluzia potrivit căreia nu mai exista o opţiune între titlurile de plată şi cele de conversie. Mai mult, în perioada 15 ianuarie-1 mai 2011 nu au fost emise nici titluri de plată, nici titluri de conversie, procedura emiterii lor fiind suspendată, iar ulterior datei de 1 iulie 2010 şi până la ieşirea din vigoare a capitolului V¹ din Legea nr. 247/2005 nu s-a reluat emiterea titlurilor de plată, ceea ce sprijină concluzia caracterului iluzoriu al opţiunii la care este obligată persoana îndreptăţită. 53. În ceea ce priveşte titlurile de despăgubire emise în perioada 16 martie 2009-14 martie 2012, având în vedere că termenul de decădere pentru exprimarea opţiunii pentru una din modalităţile de despăgubire nu este susceptibil de suspendare sau întrerupere, se observă că, pentru titlurile de despăgubiri emise în perioada 16 martie 2009-20 mai 2010, acesta s-a împlinit între 15 martie 2012-19 mai 2013, iar pentru cele emise în perioada 21 mai 2010-14 martie 2012, termenul de decădere a început să curgă, dar nu s-a împlinit ca urmare a intrării în vigoare a Legii nr. 165/2013.54. Curtea constată că dreptul de opţiune conferit de lege a avut un caracter iluzoriu în privinţa titlurilor emise în toată perioada menţionată. Astfel, pentru titlurile de despăgubire emise în perioada 16 martie 2009-14 martie 2012, termenul de decădere pentru exprimarea opţiunii nu a avut aptitudinea de a se împlini niciodată pentru că dreptul de opţiune între titluri de plată şi de conversie a fost iluzoriu, iar începând cu data de 15 martie 2012 şi până la 19 mai 2013 nu se poate vorbi despre un drept de opţiune, întrucât emiterea titlurilor de plată şi a celor de conversie a fost suspendată până la data intrării în vigoare a Legii nr. 165/2013 (20 mai 2013).55. Mai mult, Curtea observă că în expunerea de motive la Legea nr. 117/2012 se arată că, la data adoptării legii, acţiunile deţinute de stat la Fondul „Proprietatea" erau aproape epuizate (statul mai deţinea o participaţie de doar 0,34%), iar „ulterior momentului epuizării Fondului «Proprietatea», prin emiterea de titluri de despăgubire de către Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor, în lipsa unei participaţii a statului la Fondul «Proprietatea», nu mai pot fi parcurse toate etapele procesului de acordare a despăgubirilor reglementate de către titlul VII din Legea nr. 247/2005 privind reforma în domeniile proprietăţii şi justiţiei, precum şi unele măsuri adiacente, cu modificările şi completările ulterioare, în sensul că persoanele îndreptăţite se află în imposibilitatea exercitării după această dată a dreptului de opţiune privind dreptul la despăgubire sub formă de acţiuni la Fondul «Proprietatea»", ceea ce demonstrează nu numai că din 15 martie 2012 dreptul de opţiune a devenit iluzoriu, dar şi inexistent, chiar Guvernul recunoscând în mod expres acest lucru.56. Faţă de cele arătate, Curtea reţine că, în temeiul textului criticat, coroborat cu intervenţiile legislative ulterioare, cetăţeanul a fost pus în faţa unei situaţii inacceptabile din punct de vedere juridic: să opteze între două modalităţi de valorificare a titlului de despăgubire, sub sancţiunea decăderii din însuşi dreptul la despăgubire, deşi una dintre modalităţile de despăgubire nu a fost nicicând actuală, nefiind utilizabilă în perioada de referinţă. S-a ajuns, astfel, la situaţia în care, în lipsa opţiunii între o modalitate de despăgubire existentă şi una iluzorie, să se piardă însuşi dreptul la despăgubire. Mai mult, Curtea subliniază că a existat o perioadă în care singura modalitate de despăgubire a fost suspendată, potrivit art. 18⁷ din titlul VII al Legii nr. 247/2005, un interval de timp de peste 100 de zile, în care dreptul de opţiune era exercitat între două modalităţi de despăgubire dintre care una suspendată în contextul regulilor determinate de listarea la bursă a Fondului „Proprietatea" (măsură temporară şi previzibilă), iar cealaltă a fost suspendată succesiv până la ieşirea din vigoare a textului criticat, aspect care indică un caracter imprevizibil al acesteia/o inconstanţă a legiuitorului cu evidente efecte asupra conduitei persoanelor îndreptăţite cărora această modalitate de despăgubire ar fi putut ipotetic să le fie aplicată. 57. Curtea subliniază că orice drept de opţiune trebuie să aibă în vedere elemente normative actuale dintre care să poată fi făcută alegerea, iar nu eventualităţi inoperante. Examinând din această perspectivă situaţia normativă relevantă în soluţionarea prezentei excepţii de neconstituţionalitate, Curtea constată, pe de o parte, că legiuitorul nu poate impune un drept de opţiune între o modalitate de despăgubire existentă şi una iluzorie, cu consecinţa anulării însăşi a dreptul la despăgubiri în lipsa exercitării acestei opţiuni, iar, pe de altă parte, că neexercitarea dreptului de opţiune între modalităţile de despăgubire nu poate să anuleze însuşi dreptul la despăgubiri, persoana putând fi decăzută doar din dreptul de opţiune, nu şi din dreptul la despăgubiri. 58. Curtea observă că succesiunea de acte normative în materie a condus la situaţia absurdă în care persoanele îndreptăţite să facă o pseudoalegere, fiind nevoite să aleagă în mod inutil o anumită modalitate de despăgubire, în condiţiile în care nu exista, în realitate, decât o singură variantă posibilă de despăgubire. Despăgubirea propriu-zisă urma să fie făcută abia după ce beneficiarii titlului de despăgubire exprimau formal această aparentă opţiune. Totodată, persoanele care nu s-au supus cerinţei legale de a formula o opţiune, ca urmare a evidentei ineficacităţi a exercitării dreptului de opţiune, în contextul lipsei de certitudine, claritate şi previzibilitate a întregului context normativ, au pierdut dreptul la despăgubiri.59. Astfel, prin adoptarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 62/2010, a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 4/2012 şi a Legii nr. 117/2012, coroborat cu menţinerea în vigoare şi necorelarea sa cu art. 18¹ alin. (1) din Legea nr. 247/2005, introdus prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 81/2007, a fost afectată securitatea juridică a cetăţeanului, acesta fiind pus în situaţia paradoxală de a opta, sub sancţiunea pierderii dreptului la despăgubiri, între două modalităţi de despăgubire, dintre care una iluzorie. Cetăţeanul confruntat cu o asemenea ipoteză se află într-o situaţie juridică confuză, iar sancţiunea insecurităţii provocate de legiuitor se reflectă în totalitate asupra sa, ceea ce este de natură să contravină valorilor caracteristice statului de drept. 60. Curtea a statuat, în jurisprudenţa sa, că art. 1 alin. (5) din Constituţie, consacră securitatea juridică a persoanei, concept care se defineşte ca un complex de garanţii cu valenţe constituţionale inerente statului de drept, în considerarea cărora legiuitorul are obligaţia constituţională de a asigura atât o stabilitate firească dreptului, cât şi valorificarea în condiţii optime a drepturilor şi libertăţilor fundamentale (a se vedea Decizia nr. 454 din 4 iulie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 836 din 1 octombrie 2018, paragraful 68).61. Stabilitatea normelor legale constituie o expresie a principiului securităţii juridice, instituit, implicit, de art. 1 alin. (5) din Constituţie, principiu care impune ca legea să fie accesibilă şi previzibilă şi care exprimă, în esenţă, faptul că cetăţenii trebuie protejaţi contra unui pericol care vine chiar din partea dreptului, contra unei insecurităţi pe care dreptul însuşi a creat-o sau pe care acesta riscă s-o creeze (a se vedea Decizia nr. 51 din 25 ianuarie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 90 din 3 februarie 2012).62. Prin urmare, soluţia legislativă cuprinsă în art. 18¹ alin. (4) din titlul VII al Legii nr. 247/2005 (introdus prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 81/2007) care condiţionează însuşi dreptul la despăgubiri al deţinătorilor de titluri de despăgubire de exercitarea dreptului de opţiune pentru o anumită modalitate de despăgubire este neconstituţională.63. Curtea mai observă faptul că Legea nr. 165/2013 nu a preluat expressis verbis ideea de drept de opţiune pentru emiterea titlurilor de plată, ci a folosit o exprimare mai generică ce cuprinde titlurile de despăgubire deja emise, nefăcând nicio referire la formalitatea administrativă analizată, şi le-a pus în plată, singura modalitate de valorificare a acestora fiind despăgubirile băneşti. Ceea ce este de observat este legătura directă între textul criticat şi art. 41 alin. (1) din Legea nr. 165/2013, care stabileşte că plata sumelor de bani reprezentând despăgubiri în dosarele aprobate de către Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor înainte de intrarea în vigoare a prezentei legi se face în termen de 5 ani, în tranşe anuale egale, începând cu 1 ianuarie 2014, între acestea fiind o relaţie de interdependenţă.64. În fine, în ceea ce priveşte critica prin raportare la art. 21 alin. (1) şi (2) din Constituţie privind accesul liber la justiţie, Curtea, ţinând cont de constatarea, prin prezenta decizie, a neconstituţionalităţii soluţiei legislative care condiţionează dreptul la despăgubiri al deţinătorilor de titluri de despăgubire de exercitarea dreptului de opţiune pentru o anumită modalitate de despăgubire, devine lipsită de obiect/relevanţă critica formulată de autoarea excepţiei cu privire la încălcarea dreptului de acces liber la justiţie prin stabilirea unui termen de decădere pentru contestarea titlului de despăgubire, termen al cărui curs începe să curgă de la data emiterii acestuia, coroborat cu împrejurarea că în sarcina autorităţii emitente nu este prevăzută obligaţia de a-l comunica persoanei interesate.65. Totodată, Curtea precizează că, în condiţiile constatării neconstituţionalităţii soluţiei legislative cuprinse în art. 18¹ alin. (4) din Legea nr. 247/2005, care condiţionează însuşi dreptul la despăgubiri al deţinătorilor de titluri de despăgubire de exercitarea dreptului de opţiune pentru titluri de plată şi/sau de conversie în acţiuni, modalitatea de despăgubire pe care statul trebuie să o asigure pentru respectivele titluri de despăgubire va fi prin emiterea de titluri de plată în conformitate cu art. 41 din Legea nr. 165/2013, de vreme ce titlurile de conversie nu se mai emit din 15 martie 2012, participaţia statului la Fondul „Proprietatea" fiind (aproape) epuizată, iar noua lege - Legea nr. 165/2013 - nu se mai referă la titlurile de conversie, ci la plata despăgubirilor în bani, pentru situaţiile tranzitorii.66. De asemenea, Curtea arată că, potrivit art. 521 alin. (4) coroborat cu art. 518 din Codul de procedură civilă, hotărârea prealabilă pentru dezlegarea unor chestiuni de drept îşi încetează aplicabilitatea la data constatării neconstituţionalităţii dispoziţiei legale care a făcut obiectul interpretării. Prin urmare, având în vedere soluţia pronunţată prin prezenta decizie, Decizia nr. 31 din 17 octombrie 2016, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept îşi încetează aplicabilitatea.67. Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) şi al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu majoritate de voturi,CURTEA CONSTITUŢIONALĂÎn numele legiiDECIDE:Admite excepţia de neconstituţionalitate ridicată de Aurora-Claudia Tarniţă în Dosarul nr. 5.627/3/2017 al Tribunalului Bucureşti - Secţia a III-a civilă şi constată că soluţia legislativă cuprinsă în art. 18¹ alin. (4) din titlul VII al Legii nr. 247/2005 privind reforma în domeniile proprietăţii şi justiţiei, precum şi unele măsuri adiacente care condiţionează însuşi dreptul la despăgubiri al deţinătorilor de titluri de despăgubire de exercitarea dreptului de opţiune pentru o anumită modalitate de despăgubire este neconstituţională.Definitivă şi general obligatorie.Decizia se comunică celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului şi Curţii de Apel Bucureşti - Secţia a III-a civilă şi pentru cauze cu minori şi de familie şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.Pronunţată în şedinţa din data de 15 iulie 2020.PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALEprof. univ. dr. VALER DORNEANUMagistrat-asistent,Valentina BărbăţeanuOPINIE SEPARATĂ În dezacord cu soluţia pronunţată cu majoritate de voturi de Curtea Constituţională prin care s-a admis excepţia de neconstituţionalitate şi s-a constatat că soluţia legislativă cuprinsă în art. 18¹ alin. (4) din titlul VII al Legii nr. 247/2005 privind reforma în domeniile proprietăţii şi justiţiei, precum şi unele măsuri adiacente, soluţie care - prin stabilirea unui termen de decădere pentru valorificarea titlului emis în temeiul Legii nr. 247/2005 pentru imobilele preluate abuziv de statul român în perioada comunistă şi care nu mai pot fi restituite în natură - în fapt condiţionează dreptul la despăgubire al deţinătorului unui astfel de titlu de exercitarea unei opţiuni pentru o anumită modalitate de despăgubire şi devine astfel neconstituţională,formulăm prezenta opinie separată, considerând că excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 18¹ alin. (4) din titlul VII al Legii nr. 247/2005 se impunea a fi respinsă, în principal, ca inadmisibilă şi, în subsidiar, ca neîntemeiată pentru următoarele considerente:• excepţia de neconstituţionalitate este inadmisibilă, întrucât ea critică aparenta imposibilitate a unei persoane vizate de un act administrativ, ce nu i-a fost corect comunicat de autoritatea emitentă, de a îl contesta în justiţie, fapt care, pe de o parte, vizează aplicarea legii la un caz concret şi nu neconstituţionalitatea sa, iar pe de altă parte nu se referă la prevederile art. 18¹ alin. (4) din titlul VII al Legii nr. 247/2005• excepţia de neconstituţionalitate este neîntemeiată, întrucât termenul de 3 ani stabilit de art. 18¹ alin. (4) din titlul VII al Legii nr. 247/2005 pentru valorificarea titlurilor de despăgubire nu este neconstituţional nici în sine, nefiind disproporţionat sau excesiv de permisiv ori restrictiv, şi nici prin raportare la art. 21 din Constituţie, atâta vreme cât accesul la justiţie nu este un drept absolut şi se exercită în condiţii stabilite prin lege1.1. În prezenta cauză obiectul excepţiei de neconstituţionalitate l-au constituit dispoziţiile art. 18¹ alin. (4) din titlul VII al Legii nr. 247/2005 privind reforma în domeniile proprietăţii şi justiţiei, precum şi unele măsuri adiacente care au următorul cuprins: „Titlurile de despăgubire se valorifică în termen de 3 ani de la data emiterii, care însă nu expiră mai devreme de 12 luni de la prima şedinţă de tranzacţionare a acţiunilor emise de Fondul «Proprietatea»." 1.2. Autoarea excepţiei de neconstituţionalitate a susţinut că, prin stabilirea unui termen de decădere al cărui curs începe de la data emiterii unui act administrativ individual, fără obligaţia autorităţii emitente de a îl comunica persoanei direct vizate, ar putea fi nesocotit dreptul de liber acces la justiţie al respectivei persoane, deoarece s-ar putea ajunge la situaţia în care aceasta să nu fie în măsură să îşi valorifice dreptul în instanţă pentru că nu a luat cunoştinţă despre emiterea actului. 1.3. Prevederile deduse controlului de constituţionalitate au fost abrogate prin Legea nr. 165/2013, însă, în baza propriei jurisprudenţe (a se vedea Decizia nr. 766/2011), Curtea Constituţională consideră că sintagma „în vigoare" din art. 29 alin. (1) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, republicată, vizează nu prevederi legale în vigoare la data efectuării controlului de constituţionalitate, ci prevederi ale căror efecte continuă să se producă şi după ieşirea lor din vigoare, respectiv continuă să se producă şi la data efectuării controlului de constituţionalitate. 1.4. În prezenta cauză, autoarea excepţiei de neconstituţionalitate a arătat că art. 18¹ alin. (4) din titlul VII al Legii nr. 247/2005 constituie temeiul juridic pe baza căruia Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor i-a refuzat plata despăgubirii la care ea se aştepta întrucât, deşi deţinătoare a unui titlu de despăgubire, autoarea excepţiei nu şi-a manifestat opţiunea cu privire la modalitatea concretă de valorificare a acestuia în termenul legal (respectiv conversie în acţiuni emise de Fondul „Proprietatea" a căror primă tranzacţionare a avut loc la data de 25 ianuarie 2011 sau preschimbare în titlu de plată în numerar emis de Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor), adică nu a respectat condiţiile prevăzute de lege pentru a putea primi echivalentul valoric al imobilului preluat abuziv de stat în perioada comunistă şi care nu mai poate fi restituit în natură. Succesive modificări legislative ce au afectat regimul juridic al despăgubirilor pe care statul român şi le-a asumat pentru imobilele preluate abuziv de statul comunist au condus la situaţia din prezent când, în baza Legii nr. 165/2013, compensarea foştilor proprietari poate fi realizată, alternativ, fie prin bunuri sau servicii, fie prin puncte, însă noile modalităţi de despăgubire vizează doar foştii proprietari sau succesorii acestora care, de-a lungul timpului, au îndeplinit toate formalităţile şi au respectat toate condiţiile impuse de lege. Fără a nega faptul că, modalitatea în care statul român a tratat din punct de vedere juridic foştii proprietari ai unor imobile abuziv preluate de statul comunist este criticabilă din perspectiva protecţiei drepturilor lor fundamentale, fapt confirmat inclusiv de Curtea Europeană a Drepturilor Omului în Hotărârea din 12 octombrie 2010 din Cauza Maria Atanasiu şi alţii împotriva României trebuie însă constatat că atâta vreme cât în această materie a existat un cadru legal, acesta trebuia respectat. Or, autoarea excepţiei de neconstituţionalitate şi-a justificat demersul în faţa Curţii Constituţionale prin referirea la o potenţială încălcare a liberului său acces la justiţie rezultată din faptul că, în cazul său concret, autoritatea emitentă a actului administrativ nu i l-a comunicat în mod corect şi, de vreme ce Legea nr. 247/2005 nu stabileşte expressis verbis obligaţia Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor de a comunica actele titularilor, aceştia nu pot lua cunoştinţă de conţinutul lor şi, prin urmare, nu le pot contesta în justiţie. 2. Critica astfel formulată se impunea a fi respinsă ca inadmisibilă, deoarece ea vizează aplicarea legii la un caz concret şi nu raportarea ei la dispoziţiile constituţionale. În plus, critica astfel formulată trebuia respinsă ca inadmisibilă şi pentru că ea este nemotivată, de vreme ce se referă la aplicarea unei alte dispoziţii legale decât cea contestată, respectiv nu vizează termenul impus pentru valorificarea titlurilor de despăgubire, ci absenţa unei prevederi legale referitoare la obligaţia de comunicare a actului administrativ. Comunicarea corectă sau incorectă a unui act administrativ de către entitatea emitentă constituie un aspect de fapt şi nu de drept şi nu ridică nicio problemă de constituţionalitate. Ea nu afectează nicicum o normă juridică ce vizează o etapă procedurală ulterioară acelei comunicări şi prin care se stabileşte un termen în interiorul căruia persoana - căreia actul administrativ ar fi trebuit să îi fie comunicat - ar fi trebuit să reacţioneze faţă de acesta. Faptul că între comunicarea actului administrativ şi eventuala acţiune în justiţie a persoanei vizate există o legătură de cauzalitate indirectă - numai dacă ar fi cunoscut conţinutul actului administrativ persoana vizată ar fi putut să decidă dacă doreşte sau nu să îl atace în justiţie, iar în ipoteza în care ar fi decis să recurgă la acţiunea în justiţie ea ar fi trebuit să facă dovada unui interes, care ar fi fost evaluat prin raportare la respectarea termenului de decădere prevăzut de art. 18¹ alin. (4) din titlul VII al Legii nr. 247/2005 - nu justifică nicidecum neconstituţionalitatea art. 18¹ vizat de excepţia de neconstituţionalitate. 3. Presupunând că aceste cauze de inadmisibilitate ar fi fost depăşite, critica de neconstituţionalitate astfel formulată se impunea a fi respinsă şi pe fond de vreme ce, deşi Legea nr. 247/2005 nu prevedea obligaţia Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor de a comunica actele titularilor, această obligaţie era prevăzută în Normele metodologice de aplicare a titlului VII „Regimul stabilirii şi plăţii despăgubirilor aferente imobilelor preluate în mod abuziv" din Legea nr. 247/2005 privind reforma în domeniile proprietăţii şi justiţiei, precum şi unele măsuri adiacente, aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 1.095/2005, în egală măsură opozabile şi autorităţii publice vizate şi foştilor proprietari. Altfel spus, omisiunea legislativă semnalată era doar aparentă; în realitate entitatea emitentă a actului administrativ trebuia să îl comunice persoanei vizate în baza unor norme juridice care, la acea dată, existau în dreptul pozitiv român. Faptul că în concret, în cauza care a oferit cadrul procesual pentru ridicarea prezentei excepţii de neconstituţionalitate, Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor a comunicat greşit un act administrativ persoanei direct vizate nu este de natură să determine neconstituţionalitatea termenului în care respectiva persoană ar fi trebuit să îşi manifeste o opţiune cu privire la conţinutul actului administrativ de care nu a luat cunoştinţă, ci doar să îi permită acelei persoane să conteste în contencios administrativ conduita nelegală a autorităţii emitente. 4. Mergând mai departe, faptul că norma aplicabilă situaţiei concrete (art. 18¹ alin. (4) din titlul VII al Legii nr. 247/2005 - în prezent abrogat) impune un termen de decădere nu este neconstituţional în sine. Accesul la justiţie nu este un drept absolut; el se exercită în condiţiile stabilite de lege. Valorificarea în justiţie a oricărui drept subiectiv sau interes legitim se realizează întotdeauna într-un cadru legal prestabilit, care poate institui exigenţele de ordin procedural ce se impun tuturor destinatarilor, inclusiv titularilor drepturilor subiective sau intereselor legitime astfel garantate din punct de vedere jurisdicţional. Faptul că titularul unui drept subiectiv nu respectă prevederile de natură procedurală în cadrul cărora şi-ar putea valorifica, inclusiv în justiţie, dreptul material protejat nu este de natură a determina neconstituţionalitatea cadrului procesual definit de legiuitor, ci are tocmai consecinţa sancţionării celui care nesocoteşte normele juridice. Menirea termenelor de decădere este tocmai aceea de a împiedica pe cei care nu le respectă să mai formuleze acţiuni în justiţie, indiferent că nerespectarea le este direct imputabilă sau că ea se datorează faptei ilegale a unui alt subiect de drept (cum este cazul de faţă). « Pentru toate aceste motive, considerăm că excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 18¹ alin. (4) din titlul VII al Legii nr. 247/2005 se impunea a fi respinsă, în principal, ca inadmisibilă şi, în subsidiar, ca neîntemeiată. Judecători, dr. Livia Doina Stanciu prof. univ. dr. Elena-Simina Tănăsescu »