DECIZIE Nr.
874 din 25 iunie 2010
referitoare la obiectia de
neconstitutionalitate a dispozitiilor Legii privind unele masuri necesare în
vederea restabilirii echilibrului bugetar
ACT EMIS DE:
CURTEA CONSTITUTIONALA
ACT PUBLICAT IN:
MONITORUL OFICIAL NR. 433 din 28 iunie 2010
In temeiul prevederilor art. 146 lit. a) din
Constituţie şi ale art. 15 alin. (1) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea
şi funcţionarea Curţii Constituţionale, republicată, la data de 16 iunie 2010,
un grup de 30 de senatori şi 60 de deputaţi a solicitat Curţii Constituţionale
să se pronunţe asupra constituţionalităţii dispoziţiilor Legii privind unele
măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar.
Sesizarea de neconstituţionalitate a fost înregistrată
la Curtea Constituţională sub nr. 7.845 din 16 iunie 2010 şi constituie
obiectul Dosarului nr. 1.541 A/20Î0.
Această sesizare a fost semnată de către următorii
senatori: Ion Toma, Viorel Arcaş, Sorin-Constantin Lazăr, Laurenţiu-Florian
Coca, Florin Constantinescu, Alexandru Cordoş, Titus Corlăţean, Avram Crăciun,
Daea Petre, Mihăiţă Găină, Toni Greblă, Gheorghe Marcu, Radu-Cătălin Mardare,
Vaier Marian, Alexandru Mazăre, Gavril Mîrza, Elena Mitrea, Nicolae Moga, Sergiu-Florin
Nicolăescu, Ion Rotaru, Daniel Savu, Adrian Ţuţuianu, Gheorghe Saghian,
Miron-Tudor Mitrea, Iulian Bădescu, Ilie Sârbu, Pavel-Pavel Bălan, Trifon
Belacurencu, Vasilescu Lia-Olguţa şi Mircea-Dan Geoană. De asemenea, sesizarea
a mai fost semnată şi de un număr de 60 de deputaţi, şi anume Victor-Viorel
Ponta, Hrebenciuc Viorel, Aurelia Vasile, Marian Neacşu, Florin Iordache,
Florin-Costin Pâslaru, Sonia-Maria Drăghici, Ileana Cristina Dumitrache, Victor
Socaciu, Ioan Damian, Lucreţia Roşea, Costică Macaleţi, Angel Tîlvăr, Sorin
Constantin Stragea, Mădălin-Ştefan Voicu, Victor Cristea, Dan Nica, Nicolae
Bănicioiu, Antonella Marinescu, Eugen Bejinariu, Cristian-Sorin Dumitrescu,
Cristian Rizea, Mircea Dusa, Raul-Victor Surdu-Soreanu, Ion Stan, Cornel-Cristian
Resmeriţă, Ioan Cindrea, Dumitru Chiriţă, Ioan Narcis Chisăliţă, Cornel Itu,
Neculai Răţoi, Cătălin-loan Nechifor, Andrei Dolineaschi, Ion Burnei, Mihai
Tudose, Nicolae-Ciprian Nica, Gheorghe Antochi, Valeriu Ştefan Zgonea, Florian
Popa, Carmen Ileana Moldovan, Liviu-Bogdan Ciucă, Anghel Stanciu, Georgian Pop,
Doina Burcău, Rodica Nassar, Vasile Bleotu, Aurel Vlădoiu, Emil Radu Moldovan,
Gheorghe Ciocan, Vasile Mocanu, Iuliu Nosa, Horia Grama, Dumitru Boabeş, Adrian
Solomon, Manuela Mitrea, Oana Niculescu-Mizil Ştefănescu Tohme, Radu Eugeniu
Coclici, Ioan Stan, Sergiu Andon şi Dorel Covaci.
Tot la data de 16 iunie 2010, un grup de 54 de deputaţi
a solicitat Curţii Constituţionale să se pronunţe asupra constituţionalităţii
dispoziţiilor Legii privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii
echilibrului bugetar.
Sesizarea de neconstituţionalitate a fost înregistrată
la Curtea Constituţională sub nr. 7.851 din 16 iunie 2010 şi constituie
obiectul Dosarului nr. 1.542A/20Î0.
Potrivit listei anexate, sesizarea a fost semnată de
următorii deputaţi: Cristian Mihai Adomniţei, Marin Almăjanu, Teodor Atanasiu,
Vasile Berci, Viorel-Vasile Buda, Daniel-Stamate Budurescu, Cristian Buican,
Mihăiţă Calimente, Mircea Vasile Cazan, Cătălin Cherecheş, Daniel Chiţoiu,
Tudor-Alexandru Chiuariu, Horia Cristian, Ciprian Minodor Dobre, Paul Victor
Dobre, Mihai-Aurel Donţu, Gheorghe Dragomir, George Ionuţ Dumitrică, Relu
Fenechiu, Gheorghe Gabor, Graţiela Leocadia Gavrilescu, Andrei Dominic Gerea,
Alina-Ştefania Gorghiu, Titi Holban, Pavel Horj, Mircea Irimescu, Nicolae
Jolţa, Mihai Lupu, Dan-Ştefan Motreanu, Gheorghe-Eugen Nicolăescu, Ludovic
Orban, Viorel Palaşcă, Ionel Palăr, Cornel Pieptea, Gabriel Plăiaşu,
Cristina-Ancuţa Pocora, Virgil Pop, Octavian-Marius Popa, Călin Constantin
Anton Popescu-Tăriceanu, Ana Adriana Săftoiu, Nini Sapunaru, Adrian George
Scutaru, lonuţ-Marian Stroe, Radu Stroe, Gigel-Sorinel Ştirbu, Gheorghe-Mirel
Taloş, Adriana Diana Tuşa, Claudiu Ţaga, Radu Bogdan Ţîmpău, Ioan Ţintean,
Florin Ţurcanu, Horea-Dorin Uioreanu, Lucia-Ana Varga şi Mihai Alexandru Voicu.
In sesizarea formulată care face obiectul Dosarului
nr. 1.541 A/2010 sunt învederate următoarele motive de neconstituţionalitate:
I. Se apreciază că sunt încălcate prevederile art. 1
alin. (5) din Constituţie, întrucât măsura reducerii salariilor bugetarilor
echivalează, practic, cu instituirea unui nou impozit ce excedează sferei
impozitelor reglementate expres de Codul fiscal. Se arată că enumerarea
impozitelor reglementate de art. 2 din Codul fiscal este limitativă, orice alt
impozit sau taxă datorată bugetului de stat sau bugetului asigurărilor sociale
neputând fi stabilită decât prin lege.
Se mai susţine că acest veritabil nou impozit impus pe
calea legii criticate încalcă art. 56 alin. (2) din Constituţie, întrucât este
plătit numai de o parte dintre cetăţenii României. Astfel, salariatul din
sistemul bugetar va plăti, sub formă de impozit, bugetului de stat 41% din
venitul său lunar, în timp ce ceilalţi salariaţi plătesc doar o cotă de 16% din
salariu sub acest titlu, In consecinţă, sunt încălcate şi dispoziţiile
constituţionale ale art. 16 şi 44 din Constituţie.
De asemenea, se susţine că legea criticată încalcă art.
6, 7, 204, 215 şi 306 din Legea nr. 24/2000
privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative,
întrucât nu s-a realizat o evaluare preliminară a impactului legii în plan
social, economic şi financiar, iar soluţiile legislative propuse sunt
nefundamentate.
II. Se arată că emiterea actului normativ contestat nu
a avut în vedere sub nicio formă menţinerea standardelor de viaţă ale
categoriilor sociale afectate de măsurile de austeritate, astfel încât
destinatarii acestuia sunt situaţi sub limita inferioară a subzistenţei.
Alocarea unor fonduri insuficiente pentru plata drepturilor salariale şi a
prestaţiilor de asigurări sociale şi necorelarea acestora cu creşterea
inflaţiei nu sunt de natură să protejeze puterea de cumpărare a celor care
trăiesc numai din aceste surse băneşti şi nici să îmbunătăţească nivelul de
trai al acestora. Totodată, se ajunge la o marginalizare socială a segmentului
de populaţie vizat de legea criticată. Diminuările cuantumului drepturilor care
compun conceptul de trai decent determină, în mod direct, încălcarea art. 47
din Constituţie. Creşterea costurilor întreţinerii locuinţei, precum şi plata
ratelor la creditele contractate se constituie în motive care să susţină
obiecţia formulată. Totodată, sunt anulate criteriile obiective de stabilire a
salariilor, în sensul că, la nivelul inferior al salariilor, practic, salariul
se va aplatiza la suma de 600 RON.
III. Se aduce atingere principiului protecţiei
aşteptărilor legitime, principiu indisolubil legat de statul de drept, iar
cetăţenii nu se mai pot baza pe previzibilitatea normelor de drept.
IV. Cu privire la încălcarea art. 44 din Constituţie,
se arată că noţiunea de „bun" în sensul jurisprudenţei Curţii Europene a
Drepturilor Omului înglobează orice interes al unei persoane de drept privat ce
are o valoare economică, astfel încât drepturile salariale şi de natură
salarială, precum şi dreptul la prestaţii de asigurări sociale şi de asistenţă
socială pot fi asimilate dreptului de proprietate, iar salariile şi prestaţiile
de asigurări sociale şi de asistenţă socială unor bunuri proprietate privată.
In acest sens, este citată Cauza Buchen împotriva Republicii Cehe, 2002. In
consecinţă, reducerea cuantumului drepturilor de această natură constituie o
ingerinţă care afectează dreptul de proprietate în substanţa sa.
Citând cauzele Sporrong şi Lonnroth împotriva
Suediei, 1982, Mellacher şi alţii împotriva Austriei, 1989, şi James şi
alţii împotriva Regatului Unit, 1986, autorii sesizării ajung la concluzia
că o asemenea ingerinţă în dreptul de proprietate ar trebui să respecte un just
echilibru între exigenţele interesului general şi imperativul salvării
drepturilor fundamentale, cu referire directă la dreptul de proprietate. Insă
legea criticată operează practic o expropriere în sensul art. 44 alin. (3) din
Constituţie, fără însă a acorda o justă şi prealabilă despăgubire. Legiuitorul
nici măcar nu justifică existenţa unei cauze de utilitate publică.
V. Cu referire la art. 16 din Constituţie, se arată că
reducerea salariilor se aplică numai sectorului bugetar, ceea ce determină o
discriminare evidentă între persoanele angajate în sectorul public şi cel
privat. Astfel, persoane plasate în situaţii identice, şi anume angajaţii, se
bucură de tratament diferenţiat, fără o justificare obiectivă şi raţională.
VI. Cu privire la încălcarea art. 53 din Constituţie,
se arată că drepturile salariale, cele de natură salarială, precum şi
drepturile decurgând din asigurările sociale aflate în plată sunt drepturi
legal câştigate, ceea ce exclude posibilitatea eliminării sau diminuării lor.
In lipsa precizării cauzei care a impus restrângerea
dreptului la salariu şi la pensie, nu rezultă dacă această restrângere „se
impune", astfel cum prevede art. 53 alin. (1) din Constituţie. Motivarea
măsurii luate în expunerea de motive a legii este superfluă şi exprimată pro
causa, fără a putea deci să justifice în mod obiectiv afectarea drepturilor
menţionate. Se arată că justificarea restrângerii operate pentru raţiuni de
siguranţă/securitate naţională, determinate la rândul lor de existenţa unei
situaţii de criză economică, nu este reală, deoarece criza economică nu se
regăseşte în niciunul dintre elementele care definesc securitatea/siguranţa
naţională. In acest sens, autorii obiecţiei de neconstituţionalitate citează
definiţia noţiunii de siguranţă naţională din Legea nr. 51/1991 privind
siguranţa naţională a României.
Se mai susţine că art. 53 din Constituţie este
corespondentul art. 15 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a
libertăţilor fundamentale, care a fost aplicat doar în situaţii de război, asediu
sau luptă antiteroristă, ceea ce nu este cazul în situaţia de faţă. In acest
sens, se arată că Guvernul a invocat în mod greşit Cauza Lawless împotriva
Irlandei, 1961, pentru justificarea măsurii luate. Autorii obiecţiei de
neconstituţionalitate mai arată că, şi în situaţia în care s-ar accepta
motivele legate de siguranţa naţională pentru justificarea restrângerilor în
discuţie, legea ar fi tot neconstituţională, întrucât restrângerea exerciţiului
dreptului la salariu şi pensie ar putea fi dispusă numai temporar, pe când, în
cauza de faţă, prin efectul art. 17 alin. (2) din lege, cheltuielile de
personal, precum şi cele cu pensiile avansate de stat se vor situa sub nivelul
rezultat prin aplicarea reducerilor prevăzute de legea criticată.
Se mai susţine că necesitatea stringentă de reducere a
cheltuielilor bugetare nu trebuie să fie de natură să fundamenteze afectarea
unor drepturi fundamentale. Intervenţia directă a statului în sensul
restrângerii unor drepturi fundamentale, justificată din raţiuni imperative de
natură economică, apare ca fiind inadmisibilă, în condiţiile în care această
limitare nu a fost aplicată cu titlu excepţional şi nu a fost însoţită de
garanţii destinate să asigure protecţia nivelului de trai al categoriilor
sociale afectate. Dimpotrivă, măsura duce iremediabil la adâncirea stării de
pauperizare a unor categorii sociale.
In fine, se apreciază că Guvernul avea la îndemână
adoptarea şi a altor soluţii care să asigure reducerea cheltuielilor bugetare
şi asigurarea sustenabilităţii bugetului de stat, printre care reducerea
sumelor alocate achiziţiilor publice. Or, măsura de reducere a cuantumului
salariilor şi pensiilor nu poate avea, în mod singular, finalitatea mai sus
menţionată.
In sesizarea formulată care face obiectul Dosarului
nr. 1.542A/2010 sunt învederate următoarele motive de neconstituţionalitate:
I. In lipsa unei declaraţii în sensul existenţei unei
situaţii excepţionale, Guvernul nu poate restrânge exercitarea unor drepturi
fundamentale, iar criza economică şi cuantumul ridicat al cheltuielilor publice
nu se pot constitui în argumente pentru aplicarea art. 53 din Constituţie. Se
apreciază că măsurile luate prin legea criticată nu se pot justifica prin
ameninţarea adusă siguranţei naţionale, din moment ce nu a fost declarată starea
de urgenţă sau de asediu potrivit dispoziţiilor Ordonanţei de urgenţă a
Guvernului nr. 1/1999. Se arată că restrângerea dreptului la pensie sau salariu
din perspectiva unei simple utilităţi publice nu poate fi acceptată, în acest
sens făcându-se trimitere la hotărârea pronunţată în Cauza Lawless împotriva
Irlandei, 1961, de Curtea Europeană a Drepturilor Omului.
Se susţine că măsurile adoptate nu sunt necesare într-o
societate democratică şi că România nu se află în niciuna dintre situaţiile de
excepţie la care face referire art. 53 din Constituţie. Se mai arată că această
soluţie promovată de Guvern, prin asumarea răspunderii, putea fi evitată,
întrucât există multiple alte soluţii legislative pentru contracararea crizei,
menţionând printre altele: scăderea cotei unice de impozitare, reducerea taxei
pe valoarea adăugată, adoptarea mai rapidă a monedei euro etc.
Invocarea conceptului de siguranţă naţională ca temei
al restrângerii unor drepturi contravine art. 1 din Legea nr. 51/1991, întrucât
siguranţa naţională se constituie ca temei pentru restrângerea exercitării unor
drepturi doar pe timp de război, pentru a salva democraţia, şi nu pentru a o
înăbuşi. Or, situaţia de criză economică nu este element component al
conceptului de siguranţă/securitate naţională, astfel încât criza menţionată nu
poate fi o justificare pentru invocarea siguranţei/securităţii naţionale în
sensul art. 53 din Constituţie. De asemenea, invocarea în fundamentarea măsurii
a Deciziei Curţii Constituţionale nr. 1.414 din 4 noiembrie 2009 este greşită,
întrucât aceasta se referă la regimul cumulului pensiilor cu veniturile
salariale. Se mai arată că Guvernul nu a garantat că diminuarea pensiei este
temporară şi că sumele cu care au fost diminuate drepturile băneşti în cauză
vor fi restituite.
II. Măsurile legislative preconizate sunt de natură a
încălca dreptul la un nivel de trai decent, afectându-se, în mod drastic, acest
drept constituţional, mai ales în privinţa celor cu venituri reduse.
III. Pensia reprezintă o creanţă asupra statului pe
care acesta este obligat să o plătească şi să o ocrotească; or, prin măsurile
adoptate, proprietatea nu mai este protejată, ci jefuită. De asemenea, este
invocată jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului, potrivit căreia
noţiunea de „bun" acoperă şi dreptul persoanei asupra unei creanţe,
respectiv orice interes al unei persoane de drept privat care are o valoare
economică. Se mai arată că, în Cauza Buchen împotriva Republicii Cehe, 2002,
Curtea Europeană a Drepturilor Omului ar fi statuat că a reduce pensia
atribuită unui pensionar reprezintă o nesocotire gravă a dreptului de
proprietate.
IV. Se arată că restrângerea exerciţiului dreptului la
pensie şi la salariu contravine art. 15 şi 18 din Convenţia pentru apărarea
drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, art. 1 paragraful 1 din
Protocolul adiţional la Convenţie, art. 2 din Pactul internaţional cu privire
la drepturile civile şi politice, art. 1 pct. 2 şi 4, art. 20, 23 şi 24 din
Carta socială europeană şi art. 6 din Tratatul Uniunii Europene.
V. Se arată că măsura legală criticată nu se aplică în
mod nediscriminatoriu în sensul art. 53 alin. (2), întrucât salariaţii
societăţilor comerciale cu capital de stat, ai regiilor autonome, subvenţionate
de la bugetul de stat, nu intră sub incidenţa măsurilor promovate prin legea
criticată.
VI. Se susţine că legea criticată încalcă jurisprudenţa
Curţii Europene a Drepturilor Omului, citându-se în acest sens cauzele Gaygusuz
împotriva Austriei, 1996, Stubbings şi alţii împotriva Regatului Unit, 1996,
Akdeejeva împotriva Letoniei, 2007, Muller împotriva Austriei, 1974 [de
fapt, hotărârea în această cauză a fost pronunţată de către fosta Comisie
Europeană a Drepturilor Omului], în care s-ar fi decis că o reducere
substanţială a nivelului pensiei ar putea fi considerată ca afectând substanţa
dreptului de proprietate. Totodată, este încălcată noţiunea de „speranţă
legitimă" în ceea ce priveşte stabilitatea şi coerenţa legislativă. In
consecinţă, se ajunge la situaţia ca statul, la sfârşitul carierei profesionale
a unei persoane, să nu asigure o pensie stabilă şi corespunzătoare.
La data de 21 iunie 2010 au fost înregistrate la
Curtea Constituţională, sub nr. 8.109 şi 8.111, cererile de „intervenţie în
interes propriu" depuse de Iuliu Regnard
Popescu şi Alexandru Petculescu, prin care aceştia solicită constatarea
neconstituţionalităţii Legii privind unele măsuri necesare în vederea
restabilirii echilibrului bugetar, considerând că aceasta este abuzivă, iar
fundamentarea ei nu poate fi făcută decât cu încălcarea flagrantă a art. 15
alin. (2), art. 11, 20, 44 şi 47 din Constituţie, art. 14, 15 şi 18 din
Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale,
art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenţie, art. 1, 5 si 969 din Codul civil.
Curtea, având în vedere că obiecţiile de
neconstituţionalitate care formează obiectul dosarelor sus-menţionate au
conţinut identic, prin Incheierea din 24 iunie 2010, în temeiul art. 164 din
Codul de procedură civilă, coroborat cu art. 14 din Legea nr. 47/1992, a dispus
conexarea Dosarului nr. 1.542A/2010 la Dosarul nr. 1.541 A/2010, care este
primul înregistrat.
In conformitate cu dispoziţiile art. 16 alin. (2) din
Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale,
sesizarea a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului,
precum şi Guvernului, pentru a comunica punctul lor de vedere.
Preşedintele Senatului, în Dosarul nr. 1.541 A/2010,
a transmis Curţii Constituţionale, cu Adresa nr.
2.026 din 22 iunie 2010, punctul său de vedere, în care se arată că sesizarea
de neconstituţionalitate este întemeiată, reluându-se, în esenţă, motivele de
neconstituţionalitate dezvoltate în obiecţia de neconstituţionalitate.
Guvernul a transmis
Curţii Constituţionale punctul său de vedere, înregistrat la Curtea
Constituţională sub nr. 8.265 din 23 iunie 2010, din care rezultă că obiecţia
de neconstituţionalitate este neîntemeiată. In argumentarea punctului său de
vedere, Guvernul recunoaşte caracterul de drepturi fundamentale ale dreptului
la muncă (inclusiv componenta sa, dreptul la salariu), la pensie ori la şomaj,
însă aceste drepturi nu sunt absolute, exerciţiul acestora putând fi restrâns
în condiţiile art. 53 din Constituţie. Se apreciază că, în privinţa
restrângerii drepturilor fundamentale, art. 53 din Constituţie impune o mai
mare rigoare decât prevederile Convenţiei pentru apărarea drepturilor omului şi
a libertăţilor fundamentale referitoare la restrângerea exerciţiului unor
drepturi. In consecinţă, în situaţia în care condiţiile din Constituţia
României sunt mai stricte în privinţa restrângerii drepturilor fundamentale,
acestea urmează să fie aplicate cu prioritate raportat la prevederile
Convenţiei menţionate. De asemenea, se susţine că, în mod implicit, şi
prevederile Convenţiei sunt respectate prin restrângerile de drepturi operate.
Se susţine că, potrivit jurisprudenţei Curţii Europene
a Drepturilor Omului, autorităţile naţionale dispun de o anumită putere
discreţionară în a aprecia noţiunea de interes general al comunităţii, în acest
sens fiind citată Cauza Beyeler împotriva Italiei, 2000. Privarea de un
bun, prevăzută de art. 1 din Protocolul adiţional la Convenţie, poate fi făcută
pentru realizarea unor interese generale de ordin economico-social, ceea ce
este de natură să confere statelor semnatare o anumită marjă de apreciere
întotdeauna aflată sub controlul Curţii Europene a Drepturilor Omului;
totodată, privarea de un bun trebuie să fie proporţională cu scopul urmărit. De
asemenea, se arată că restrângerea dreptului de proprietate este contrară
Convenţiei numai dacă este discriminatorie şi insuficient motivată.
Or, în cauza de faţă se observă că restrângerea
exerciţiului drepturilor menţionate este prevăzută de lege, este luată pe o
perioadă determinată (până la data de 31 decembrie 2010) şi este justificată de
salvarea securităţii naţionale. Cu privire la noţiunea de securitate naţională,
se arată că acesta este un concept constituţional şi este definit prin art. 1
din Legea nr. 51/1991 privind siguranţa naţională a României, iar potrivit
acestei definiţii un element esenţial al securităţii/siguranţei naţionale îl
constituie starea de echilibru şi de stabilitate economică.
Posibilitatea restrângerii exerciţiului unor drepturi
sau libertăţi prevăzută de art. 53 din Constituţie este o prerogativă
constituţională distinctă de instituirea unor măsuri excepţionale (starea de
urgenţă sau de asediu) reglementate de prevederile art. 93 din Constituţie.
Astfel, restrângerea exerciţiului unor drepturi nu implică aplicarea de
principiu a dispoziţiilor art. 93 din Constituţie, în timp ce, în urma
aplicării acestui din urmă text constituţional, pot fi dispuse măsuri de
restrângere a exerciţiului unor drepturi sau libertăţi.
Se arată că dispoziţiile legale criticate vizează restrângerea
exerciţiului dreptului, şi nu a substanţei dreptului (la muncă, la pensie sau
la şomaj), din moment ce acesta continuă să fie recunoscut şi respectat în
deplinătatea sa. Totodată, se arată că, potrivit jurisprudenţei Curţii Europene
a Drepturilor Omului, legea nu garantează un anumit cuantum al dreptului
patrimonial, ci doar plata acestuia ca drept câştigat.
Măsurile de restrângere luate sunt nediscriminatorii,
reducerile salariale aplicându-se tuturor salariaţilor din instituţiile şi
autorităţile publice, indiferent de regimul de finanţare, iar reducerea
pensiilor aplicându-se tuturor pensionarilor, indiferent de natura pensiei,
urmând ca nivelul de trai al pensionarilor să fie păstrat prin menţinerea
nivelului pensiei minime garantate. Măsurile propuse sunt obiective, rezonabile
şi proporţionale cu amploarea şi impactul consecinţelor crizei economice cu
care se confruntă România. Totodată, se arată că, în absenţa acestor măsuri,
statul ar urma să fie lipsit de sursele de finanţare necesare supravieţuirii
sale ca stat de drept şi democratic.
In fine, se susţine că măsurile preconizate sunt
absolut necesare într-o societate democratică, ţinând cont că, prin aplicarea
acestora, se realizează economii la bugetul de stat în valoare de 7.814,9
milioane lei. In sensul celor menţionate, Guvernul invocă şi Decizia Curţii
Constituţionale nr. 1.414 din 4 noiembrie 2009.
Totodată, Guvernul a mai comunicat, prin Adresa
înregistrată la Curtea Constituţională sub nr. 8.260 din 23 iunie 2010, un
tabel referitor la impactul financiar asupra bugetului general consolidat, atât
pe termen scurt, pentru anul curent, cât şi pe termen lung (pe 5 ani).
Preşedintele Camerei Deputaţilor nu a comunicat punctul său de vedere asupra obiecţiei de
neconstituţionalitate.
CURTEA,
examinând obiecţiile de neconstituţionalitate, punctele
de vedere ale preşedintelui Senatului şi Guvernului, rapoartele întocmite de
judecătorul-raportor, dispoziţiile legii criticate, raportate la prevederile
Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele:
Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este
competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. a) din Constituţie, precum şi
ale art. 1, 10, 15 şi 18 din Legea nr. 47/1992, republicată, să soluţioneze
sesizarea de neconstituţionalitate.
Obiectul controlului de constituţionalitate îl constituie dispoziţiile Legii privind unele măsuri necesare în
vederea restabilirii echilibrului bugetar, care, în esenţă, prevăd:
I. Diminuarea cu 25% a următoarelor cheltuieli
bugetare:
1. cuantumul brut al
salariilor/soldelor/indemnizaţiilor lunare de încadrare - dar fără a coborî sub
plafonul minim de 600 RON -, precum şi al altor drepturi de natură salarială
din sectorul bugetar;
2. valoarea drepturilor/cheltuielilor cu asistenţa
medicală, medicamentele şi protezele;
3. suma forfetară destinată plăţii drepturilor băneşti
ale persoanelor angajate la birourile parlamentare ale deputaţilor şi
senatorilor;
4. măsurile de la pct. 1-3 se aplică şi personalului
Băncii Naţionale a României, Comisiei Naţionale a Valorilor Mobiliare, Comisiei
de Supraveghere a Sistemului de Pensii Private şi al Comisiei de Supraveghere a
Asigurărilor;
5. cuantumul sprijinului statului pentru salarizarea
personalului clerical şi neclerical;
6. indemnizaţiile lunare prevăzute la art. 12 alin. (1)
din Legea nr. 45/2009 privind organizarea şi funcţionarea Academiei de Ştiinţe
Agricole şi Silvice „Gheorghe lonescu-Şişeşti" şi a sistemului de
cercetare-dezvoltare din domeniile agriculturii, silviculturii şi industriei
alimentare;
7. cuantumul indemnizaţiilor acordate membrilor
Academiei Române, membrilor Academiei Oamenilor de Ştiinţă din România,
membrilor Academiei de Ştiinţe Medicale din România şi membrilor Academiei de
Ştiinţe Tehnice din România.
II. Diminuarea cu 15% a următoarelor cheltuieli
bugetare:
1. indemnizaţia de şomaj, prestaţiile sociale din
partea statului ce vizează plata unor sume pentru încurajarea şomerilor de a se
angaja;
2. pensiile, precum şi indemnizaţia de însoţitor pentru
pensionarii de invaliditate gradul I (art. 9 din lege). Textul în cauză are
următorul cuprins:
„(1) De la data intrării în vigoare a prezentei
legi, cuantumul brut al pensiilor cuvenite sau aflate în plată, precum şi
indemnizaţia de însoţitor pentru pensionarii de invaliditate gradul I se diminuează
cu 15%.
(2) La determinarea cuantumului brut al pensiilor,
precum şi a indemnizaţiei de însoţitor pentru pensionarii de invaliditate
gradul I, ce vor fi stabilite sau acordate începând cu data intrării în vigoare
a prezentei legi, valoarea punctului de pensie utilizată este de 622,9
lei.";
3. obligaţiile statului rezultate din contractele
colective de muncă ca urmare a disponibilizărilor prin concedieri colective;
4. indemnizaţia pentru creşterea copilului, fără a
scădea însă sub pragul de 600 RON;
5. cuantumul indemnizaţiilor acordate urmaşilor
membrilor Academiei Române, membrilor Academiei Oamenilor de Ştiinţă din
România;
6. ajutorul lunar acordat soţului supravieţuitor;
7. indemnizaţia de merit prevăzută de Legea nr.
118/2002 privind instituirea indemnizaţiei de merit;
8. indemnizaţiile prevăzute de Legea recunoştinţei faţă
de eroii-martiri şi luptătorii care au contribuit la victoria Revoluţiei române
din decembrie 1989 nr. 341/2004.
III. Fixarea cuantumului pensiei sociale minime la 350
RON.
IV. Eliminarea ajutoarelor sau indemnizaţiilor la
ieşirea la pensie, retragere sau la trecerea în rezervă.
V. Biletele de odihnă pentru anul 2010 nu se vor mai
contracta de către Casa Naţională de Pensii şi Alte Drepturi de Asigurări
Sociale.
VI. Se abrogă, prin art. 16 din lege, o serie de
prevederi legale care vizează cheltuieli bugetare de personal, dar şi alte
prestaţii sociale din partea statului.
VII. Potrivit art. 17 alin. (1) din lege, măsurile de
diminuare a cheltuielilor se aplică până la 31 decembrie 2010. De asemenea,
alin. (2) al aceluiaşi text legal prevede că „(2) Incepând cu data de 1
ianuarie 2011 se vor aplica politici sociale şi de personal care să asigure
încadrarea în nivelul cheltuielilor bugetare rezultate ca urmare a aplicării
măsurilor de reducere a acestora adoptate în cursul anului 2010, în condiţiile
Legii-cadru nr. 330/2009, precum şi cu respectarea prevederilor legii bugetului
de stat şi ale bugetului asigurărilor sociale de stat pentru anul 2011".
Dispoziţiile constituţionale pretins încălcate sunt
cele ale art. 1 alin. (5) privind supremaţia Constituţiei şi obligativitatea
respectării legilor, ale art. 11 privind dreptul internaţional şi dreptul
intern, art. 16 alin. (1) privind egalitatea, art. 20 referitor la tratatele
internaţionale privind drepturile omului, art. 44 privind dreptul de
proprietate privată, art. 47 privind nivelul de trai, art. 53 privind
restrângerea exerciţiului unui drept sau al unei libertăţi şi ale art. 56 alin.
(2) privind aşezarea justă a sarcinilor fiscale. Totodată, sunt considerate ca
fiind încălcate şi următoarele acte cu caracter internaţional:
- Declaraţia Universală a Drepturilor Omului, şi anume
art. 17 cu privire la dreptul de proprietate, art. 23 pct. 3 cu privire la
dreptul la o retribuire echitabilă şi la protecţie socială şi art. 25 pct. 1
privind dreptul la un nivel de trai decent;
- art. 2 din Pactul internaţional cu privire la
drepturile civile şi politice - privind recunoaşterea de către statele
semnatare a tuturor drepturilor garantate de Pact persoanelor care se află pe
teritoriul lor;
- art. 6 din Tratatul Uniunii Europene privind
recunoaşterea drepturilor, libertăţilor şi principiilor rezultate din Carta
drepturilor fundamentale a Uniunii Europene;
- Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, şi
anume art. 1 privind demnitatea umană, art. 17 alin. (1) privind dreptul de
proprietate, art. 25 privind drepturile persoanelor în vârstă, art. 34 alin.
(1) privind securitatea socială şi asistenţa socială şi art. 52 alin. (1) privind
întinderea şi interpretarea drepturilor şi principiilor;
- art. 15 privind derogarea în caz de stare de urgenţă
şi art. 18 privind limitarea folosirii restrângerii drepturilor din Convenţia
pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, precum şi
art. 1 paragraful 1 din Protocolul adiţional la Convenţia pentru apărarea
drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale privind protecţia
proprietăţii;
- Carta socială europeană, şi anume art. 1 pct. 2 şi 4
privind dreptul la muncă, art. 4 privind dreptul la o salarizare echitabilă,
art. 20 privind egalitatea de şanse a lucrătorilor, art. 23 privind dreptul
persoanelor vârstnice la protecţie specială, art. 24 privind protecţia
lucrătorilor în caz de concediere şi art. F din partea a V-a privind derogările
în caz de război sau de pericol public.
Examinând obiecţia de neconstituţionalitate, Curtea
constată următoarele:
I. Cererile de intervenţie în nume propriu formulate de
domnii Iuliu Popescu Renard şi Alexandru Petculescu sunt inadmisibile, întrucât
instituţia intervenţiei prevăzută de art. 49 şi următoarele din Codul de
procedură civilă nu este compatibilă cu procedura de judecată din faţa Curţii
Constituţionale (ad similis, a se vedea, Decizia nr. 82 din 15 ianuarie
2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 33 din 16
ianuarie 2009). Potrivit art. 14 din Legea nr. 47/1992, numai Curtea
Constituţională se poate pronunţa asupra compatibilităţii regulilor din
procedura civilă cu procedura din faţa sa; or, în procedura prevăzută de art.
146 lit. a) din Constituţie, o atare intervenţie este inadmisibilă, fiind
contrară regulilor procedurale stabilite prin Legea nr. 47/1992.
II. In ceea ce priveşte critica de
neconstituţionalitate ce vizează neconstituţionalitatea diminuării cuantumului
salariului personalului bugetar, Curtea constată că aceasta este neîntemeiată
pentru argumentele ce vor fi expuse în cele ce urmează.
Referitor la calificarea de către autorii sesizării a
măsurii de reducere a cuantumului salariilor ca fiind un impozit, nereglementat
de art. 2 din Legea nr. 571/2003 privind Codul fiscal, publicată în Monitorul
Oficial al României, Partea I, nr. 927 din 23 decembrie 2003, Curtea constată
că o atare calificare este eronată. Potrivit art. 2 pct. 29 din Legea nr.
500/2002 privind finanţele publice, publicată în Monitorul Oficial al României,
Partea I, nr. 597 din 13 august 2003, impozitul este definit ca fiind acea „prelevare
obligatorie, fără contraprestaţie şi nerambursabilă, efectuată de către
administraţia publică pentru satisfacerea necesităţilor de interes
general", deci impozitul este un venit cu caracter de regularitate al
bugetului de stat. In schimb, Curtea observă că în cauza de faţă nu este
stabilită o nouă sursă de venit la bugetul de stat, ci, din contră, măsurile
criticate vizează cheltuielile bugetare, şi anume reducerea lor. Astfel,
reducerea cu 25% a salariilor nu se constituie într-un venit la bugetul de
stat, ci în reducerea cheltuielilor pe care acesta trebuie să le suporte. Cu
alte cuvinte, statul nu îşi mai plăteşte obligaţiile financiare la valoarea lor
nominală pentru a proteja bugetul, fără însă a institui o nouă sursă de
venituri la buget sub forma impozitului. De altfel, se poate constata că, în
mod implicit, ca efect al reducerii cheltuielilor, scad şi veniturile la
bugetul de stat, spre exemplu, fiind afectat cuantumul impozitului pe venit
colectat de către stat. Ca atare, Curtea nu poate reţine încălcarea art. 1
alin. (5) şi art. 56 alin. (2) din Constituţie.
Raportat la critica de neconstituţionalitate cu privire
la încălcarea art. 16 din Constituţie, Curtea constată că aceasta este
neîntemeiată, întrucât angajaţii din mediul public nu se află în aceeaşi
situaţie juridică precum cei din mediul privat. Cei care sunt angajaţi în
raporturi de muncă în mediul bugetar sunt legaţi, în mod esenţial, din punctul
de vedere al sursei din care sunt alimentate salariile/indemnizaţiile sau
soldele de bugetul public naţional, de încasările şi de cheltuielile din acest
buget, dezechilibrarea acestuia putând avea consecinţe în ceea ce priveşte
diminuarea cheltuielilor din acest buget. Or, salariile/indemnizaţiile/soldele
reprezintă astfel de cheltuieli - mai exact, cheltuieli de personal. In schimb,
în mediul privat raporturile de muncă sunt guvernate întotdeauna de contractul
individual de muncă încheiat între un angajat şi un angajator. Curtea
Constituţională, prin Decizia nr. 448 din 15 septembrie 2005, publicată în
Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 872 din 28 septembrie 2005, a
statuat: „Contractul individual de muncă este convenţia prin care se
materializează voinţa angajatorului şi a viitorului salariat de a intra
într-un raport juridic de muncă. In această convenţie, negociată şi liber
consimţită, sunt prevăzute, în limitele stabilite de legislaţie şi de
contractele colective de muncă, toate elementele necesare pentru cunoaşterea
condiţiilor de desfăşurare şi de încetare a raportului de muncă, drepturile,
obligaţiile şi răspunderile ambelor părţi". Or, obligarea de către stat,
deci de către un terţ, raportat la contractul individual de muncă încheiat,
atât a angajatorului de a-şi reduce cheltuielile de personal, cât şi a
angajatului în sensul diminuării veniturilor sale, ar încălca în mod flagrant
art. 1 alin. (3) şi (5), art. 41, art. 44 şi art. 45 din Constituţie.
De asemenea, Curtea constată că este neîntemeiată şi
critica de neconstituţionalitate ce vizează încălcarea art. 1 alin. (5) din
Constituţie, în sensul că Guvernul nu ar fi respectat anumite cerinţe
privitoare la iniţierea proiectului de lege, exigenţe prevăzute expres de Legea
nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor
normative, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 260 din
21 aprilie 2010, întrucât dispoziţiile legale la care se face referire în
obiecţia de neconstituţionalitate nu au relevanţă constituţională.
Cu referire la critica de neconstituţionalitate care
vizează pretinsa încălcare a art. 41 din Constituţie, instanţa de contencios
constituţional reţine că, în jurisprudenţa sa, de exemplu, prin Decizia nr.
1.221 din 12 noiembrie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea
I, nr. 804 din 2 decembrie 2008, a stabilit expressis verbis că dreptul
la muncă este un drept complex care include şi dreptul la salariu.
Astfel, salariul reprezintă o componentă a dreptului la
muncă şi reprezintă contraprestaţia angajatorului în raport cu munca prestată
de către angajat în baza unor raporturi de muncă. Efectele raporturilor de
muncă stabilite între angajat şi angajator se concretizează în obligaţii de
ambele părţi, iar una dintre obligaţiile esenţiale ale angajatorului este
plata salariului angajatului pentru munca prestată.
Intrucât dreptul la salariu este corolarul unui drept
constituţional, şi anume dreptul la muncă, se constată că diminuarea sa se
constituie într-o veritabilă restrângere a exerciţiului dreptului la muncă. O
atare măsură se poate realiza numai în condiţiile strict şi limitativ prevăzute
de art. 53 din Constituţie.
Pentru ca restrângerea menţionată să poată fi
justificată, trebuie întrunite, în mod cumulativ, cerinţele expres prevăzute de
art. 53 din Constituţie, si anume:
- să fie prevăzută prin lege;
- să se impună restrângerea sa;
- să se circumscrie motivelor expres prevăzute de
textul constituţional, şi anume pentru: apărarea securităţii naţionale, a
ordinii, a sănătăţii ori a moralei publice, a drepturilor şi a libertăţilor
cetăţenilor; desfăşurarea instrucţiei penale; prevenirea consecinţelor unei
calamităţi naturale, ale unui dezastru ori ale unui sinistru deosebit de grav;
- să fie necesară într-o societate democratică;
- să fie proporţională cu situaţia care a determinat-o;
- să fie aplicată în mod nediscriminatoriu;
- să nu aducă atingere existenţei dreptului sau a
libertăţii.
Astfel, Curtea reţine că diminuarea cuantumului
salariului/ indemnizaţiei/ soldei, ca un corolar al dreptului la muncă, cu 25%
este prevăzută prin legea criticată şi se impune pentru reducerea cheltuielilor
bugetare.
De asemenea, soluţia legislativă cuprinsă în art. 1 din
legea criticată a fost determinată de apărarea securităţii naţionale, astfel
cum rezultă din expunerea de motive a Guvernului. Este evident că securitatea
naţională nu implică numai securitatea militară, deci domeniul militar, ci are
şi o componentă socială şi economică. Astfel, nu numai existenţa unei situaţii mânu
militari atrage aplicabilitatea noţiunii „securitate naţională" din
textul art. 53, ci şi alte aspecte din viaţa statului - precum cele economice,
financiare, sociale -, care ar putea afecta însăşi fiinţa statului prin
amploarea şi gravitatea fenomenului.
In acest sens, prin Decizia nr. 1.414 din 4 noiembrie
2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 796 din 23
noiembrie 2009, Curtea a statuat că situaţia de criză financiară mondială ar
putea afecta, în lipsa unor măsuri adecvate, stabilitatea economică a ţării şi,
implicit, securitatea naţională.
De asemenea, prin deciziile nr. 188 şi nr. 190 din 2
martie 2010, publicate în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 237 din
14 aprilie 2010, respectiv nr. 224 din 9 aprilie 2010, şi Decizia nr. 712 din
25 mai 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 416 din
22 iunie 2010, deciziile nr. 711 şi nr. 713 din 25 mai 2010, Decizia nr. 823
din 22 iunie 2010, nepublicate încă, Curtea a analizat constituţionalitatea
Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 71/2009, care suspenda executarea unor
hotărâri judecătoreşti şi eşalona plata sumelor de bani rezultate din acestea,
pornind tocmai de la premisa situaţiei de criză economică avută în vedere prin
Decizia nr. 1.414 din 4 noiembrie 2009.
In consecinţă, Curtea va trebui să stabilească dacă se
menţine în continuare existenţa unei ameninţări la adresa stabilităţii
economice a ţării, deci, implicit, la adresa securităţii naţionale.
Astfel, Curtea constată că în expunerea de motive a
legii criticate se arată că, potrivit evaluării Comisiei Europene, „activitatea
economică a României rămâne slabă şi, contrar aşteptărilor iniţiale, cel mai
probabil, creşterea economică s-a menţinut negativă în primul trimestru al
anului 2010. [...] Până la sfârşitul anului 2010, se aşteaptă ca inflaţia să
scadă în continuare la aproximativ 3,75% datorită cererii interne slabe şi
implementării unei politici monetare prudente. Redresarea mai slabă a cererii
interne a diminuat importurile, prognozându-se acum un deficit de cont curent
de circa 5% din PIB pentru 2010, comparativ cu 5,5% iniţial".
Se mai arată că, „din misiunea de evaluare efectuată de
serviciile Comisiei împreună cu experţii FMI şi ai Băncii Mondiale în perioada
26 aprilie-10 mai 2010, pentru a analiza progresele înregistrate în ceea ce
priveşte condiţiile specifice ataşate tranşei a treia în valoare de 1,15
miliarde de euro în cadrul programului de asistenţă financiară, a rezultat
faptul că, în condiţiile politicilor curente, ţinta de deficit fiscal pentru
2010, de 6,4% din PIB, nu va putea fi îndeplinită, din cauza unor deteriorări
ale condiţiilor economice, a unor dificultăţi în colectarea veniturilor şi
derapajelor pe partea de cheltuieli. Guvernul României şi-a asumat angajamentul
de a lua măsuri compensatorii suplimentare ce trebuie adoptate şi implementate
înainte de eliberarea de către Comisie a celei de-a treia tranşe din împrumutul
UE. [...] De asemenea, se precizează faptul că, în cazul în care aceste acţiuni
nu sunt implementate până în iunie 2010 sau nu conduc la consolidarea
anticipată, vor fi implementate acţiuni suplimentare de majorare a veniturilor
la buget, inclusiv măsuri de majorare a cotelor de impunere, pentru a se
elimina orice diferenţă bugetară anticipată".
In consecinţă, Curtea constată că această ameninţare la
adresa stabilităţii economice continuă să se menţină, astfel încât Guvernul
este îndrituit să adopte măsuri corespunzătoare pentru combaterea acesteia. Una
dintre aceste măsuri este reducerea cheltuielilor bugetare, măsură
concretizată, printre altele, în diminuarea cuantumului
salariilor/indemnizatiilor/soldelor cu 25%.
De asemenea, Curtea observă că autorii obiecţiei
pornesc de la o ipoteză greşită, şi anume că pentru aplicarea restrângerii
menţionate ar fi trebuit declarată starea de urgenţă, asediu sau necesitate,
instituţii prevăzute la art. 93 din Constituţie. Or, chiar dacă instituirea
stării de urgenţă sau asediu poate avea drept consecinţă restrângerea
exerciţiului unor drepturi sau libertăţi, sfera de aplicare a art. 53 nu se
circumscrie numai situaţiilor prevăzute de art. 93 din Constituţie. In
consecinţă, Curtea constată că, în situaţia de speţă, art. 53 teza referitoare
la securitatea naţională este aplicabil şi, în acelaşi timp, se constituie
într-un temei pentru justificarea măsurilor preconizate.
Curtea reţine că restrângerea prevăzută de legea
criticată este necesară într-o societate democratică, tocmai pentru menţinerea
democraţiei şi salvgardarea fiinţei statului.
Cu privire la proporţionalitatea situaţiei care a
determinat restrângerea, Curtea constată că există o legătură de
proporţionalitate între mijloacele utilizate (reducerea cu 25% a cuantumului
salariului/indemnizaţiei/soldei) şi scopul legitim urmărit (reducerea
cheltuielilor bugetare/reechilibrarea bugetului de stat) şi că există un
echilibru echitabil între cerinţele de interes general ale colectivităţii şi
protecţia drepturilor fundamentale ale individului.
Curtea constată, totodată, că măsura legislativă
criticată este aplicată în mod nediscriminatoriu, în sensul că reducerea de 25%
se aplică tuturor categoriilor de personal bugetar în acelaşi cuantum şi în
acelaşi mod.
Curtea reţine că legea criticată nu aduce atingere
substanţei dreptului, din moment ce condiţiile prevăzute de art. 53 din
Constituţie, analizate anterior, sunt respectate. Curtea observă, de asemenea,
că măsura criticată are un caracter temporar, tocmai pentru a nu se afecta
substanţa dreptului constituţional protejat. Astfel, este evident că
restrângerea exerciţiului unui drept trebuie să dureze numai atât timp cât se
menţine ameninţarea în considerarea căreia această măsură a fost edictată.
In acest sens, Curtea constată că măsura criticată are
o durată limitată în timp, şi anume până la data de 31 decembrie 2010. Cu
privire la invocarea faptului că art. 17 alin. (2) din lege acordă o
posibilitate nelimitată Guvernului sau Parlamentului de a aplica, după data de
31 decembrie 2010, diminuarea cu 25% a salariilor, Curtea constată că această
critică nu este reală, întrucât astfel cum rezultă din textul de lege
menţionat, începând cu data de 1 ianuarie 2011 se revine la cuantumul
salariilor/indemnizaţiilor şi soldelor de dinainte de adoptarea acestor măsuri
de diminuare, în condiţiile încadrării în politicile sociale şi de personal,
care, la rândul lor, trebuie să se încadreze în nivelul cheltuielilor bugetare.
Astfel, în urma aplicării măsurilor criticate se va menţine în plată acelaşi
cuantum al salariilor/indemnizaţiilor şi soldelor ca cel de dinaintea
reducerilor operate prin legea criticată. Este o obligaţie de rezultat pe care
şi-o impune legiuitorul, pentru că, în caz contrar, s-ar ajunge la încălcarea
caracterului temporar al restrângerii exerciţiului drepturilor; or, tocmai
acest caracter temporar al restrângerii exerciţiului drepturilor este de esenţa
textului art. 53 din Constituţie.
Având în vedere cele expuse mai sus, Curtea constată că
măsura de diminuare a cuantumului salariului/indemnizaţiei/ soldei cu 25%
constituie o restrângere a exerciţiului dreptului constituţional la muncă ce
afectează dreptul la salariu, cu respectarea însă a prevederilor art. 53 din
Constituţie.
III. Cu referire la critica de neconstituţionalitate
privind reducerea cuantumului pensiilor, Curtea constată că aceasta este
întemeiată pentru următoarele motive:
Pensia este o formă de prestaţie de asigurări sociale
plătită lunar [art. 7 alin. (2) şi art. 90 alin. (1) din Legea nr. 19/2000,
publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 140 din 1 aprilie
2000] în baza legii, inerentă şi indisolubil legată de calitatea de pensionar,
obţinută în baza unei decizii de pensionare, cu respectarea tuturor
prevederilor legale impuse de legiuitor. Potrivit prevederilor art. 1 din Legea
nr. 19/2000, dreptul la asigurări sociale este garantat de stat şi se exercită,
în condiţiile legii menţionate, prin sistemul public de pensii şi alte drepturi
de asigurări sociale. Acesta se organizează şi funcţionează, printre altele, şi
pe principiul contributivităţii, conform căruia fondurile de asigurări sociale
se constituie pe baza contribuţiilor datorate de persoanele fizice şi juridice,
participante la sistemul public, drepturile de asigurări sociale cuvenindu-se
pe temeiul contribuţiilor de asigurări sociale plătite [art. 2 lit. e) din
Legea nr. 19/2000]. Aceasta înseamnă că pensia, ca prestaţie din partea
sistemului public de pensii, intră sub incidenţa principiului
contributivităţii.
Art. 9 alin. (1) teza întâi din legea criticată reglementează
diminuarea cu 15% a cuantumului brut al pensiilor cuvenite sau aflate în plată;
de asemenea, art. 9 alin. (2) teza întâi din aceeaşi lege prevede că valoarea
punctului de pensie utilizat pentru determinarea cuantumului brut al pensiilor
ce vor fi stabilite sau acordate începând cu data intrării în vigoare a legii
este de 622,9 lei. In consecinţă, în mod evident, prevederile anterior
menţionate vizează pensiile contributive cuvenite sau aflate în plată şi cele
ce vor fi stabilite sau acordate.
In Cauza Stec şi alţii împotriva Regatului Unit, 2006,
Curtea Europeană a Drepturilor Omului a stabilit că art. 1 din Protocolul
adiţional la Convenţie nu vizează un drept de a dobândi proprietatea în
sistemul regimului de securitate socială. Este la libera apreciere a statului
de a decide cu privire la aplicarea oricărui regim de securitate socială sau de
a alege tipul ori cuantumul beneficiilor pe care le acordă în oricare dintre
aceste regimuri. Singura condiţie impusă statului este aceea de a respecta art.
14 din Convenţie privind nediscriminarea. Dacă, în schimb, statul a adoptat o
legislaţie care reglementează drepturi provenite din sistemul de asigurări
sociale - indiferent dacă acestea rezultă sau nu din plata unor contribuţii -,
acea legislaţie trebuie să fie considerată ca generând un interes patrimonial
în sensul art. 1 din Protocolul adiţional la Convenţie. Cu alte cuvinte, Curtea
a abandonat distincţia dintre beneficiile de natură contributivă şi cele
necontributive sub aspectul incidenţei art. 1 din Protocolul adiţional la
Convenţie [a se vedea, în acelaşi sens, şi Cauza Andrejeva împotriva
Letoniei, 2009 (şi nu Akdeejeva împotriva Letoniei, 2007, astfel cum
este, în mod eronat, indicat în obiecţia de neconstituţionalitate)].
Distinct de exigenţele Convenţiei pentru apărarea
drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, Constituţia României
prevede, în mod expres, la art. 47 alin. (2) dreptul la pensie, ca drept
fundamental. Textul constituţional nu califică dreptul la pensie doar din
perspectiva unui interes patrimonial al persoanei, ci, consacrând în mod expres
dreptul la pensie ca un drept fundamental, impune statului obligaţii
constituţionale suplimentare, astfel încât să se asigure un nivel de ocrotire a
acestui drept superior celui prevăzut de Convenţie şi de protocoalele sale
adiţionale. In aceste condiţii devine aplicabil art. 60 din Convenţie, potrivit
căruia „nicio dispoziţie din prezenta convenţie nu va fi interpretată ca
limitând sau aducând atingere drepturilor omului şi libertăţilor fundamentale
care ar putea fi recunoscute conform legilor oricărei părţi contractante sau
oricărei alte convenţii la care această parte contractantă este parte".
Curtea constată că dreptul la pensie este un drept
preconstituit încă din perioada activă a vieţii individului, acesta fiind
obligat prin lege să contribuie la bugetul asigurărilor sociale de stat
procentual, raportat la nivelul venitului realizat. Corelativ, se naşte
obligaţia statului ca în perioada pasivă a vieţii individului să îi plătească o
pensie al cărei cuantum să fie guvernat de principiul contributivităţii, cele
două obligaţii fiind intrinsec şi indisolubil legate. Scopul pensiei este acela
de a compensa în perioada pasivă a vieţii persoanei asigurate contribuţiile
vărsate de către aceasta la bugetul asigurărilor sociale de stat în temeiul
principiului contributivităţii şi de a asigura mijloacele de subzistenţă a
celor care au dobândit acest drept în condiţiile legii (perioadă contributivă,
vârstă de pensionare etc.) Astfel, statul are obligaţia pozitivă de a lua toate
măsurile necesare realizării acestei finalităţi şi de a se abţine de la orice
comportament de natură a limita dreptul la asigurări sociale.
Deşi sumele plătite cu titlu de contribuţie la
asigurările sociale nu reprezintă un depozit la termen şi, prin urmare, nu pot
da naştere vreunui drept de creanţă asupra statului sau asupra fondurilor de
asigurări sociale (Decizia Curţii Constituţionale nr. 861 din 28 noiembrie
2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 45 din 22
ianuarie 2007), ele îndreptăţesc persoana care a realizat venituri şi care a
plătit contribuţia sa la bugetul asigurărilor sociale de stat să beneficieze de
o pensie care să reflecte nivelul veniturilor realizate în perioada activă a
vieţii.
Cuantumul pensiei, stabilit potrivit principiului
contributivităţii, se constituie într-un drept câştigat, astfel încât
diminuarea acesteia nu poate fi acceptată nici măcar cu caracter temporar. Prin
sumele plătite sub forma contribuţiilor la bugetul asigurărilor sociale,
persoana în cauză, practic, şi-a câştigat dreptul de a primi o pensie în
cuantumul rezultat prin aplicarea principiului contributivităţii; astfel,
contributivitatea, ca principiu, este de esenţa dreptului la pensie, iar
derogările, chiar şi temporare, referitoare la obligaţia statului de a plăti
cuantumul pensiei rezultat în urma aplicării acestui principiu afectează
substanţa dreptului la pensie.
Aceasta nu înseamnă că legea nu poate în viitor să
reaşeze sistemul de calcul al pensiilor, bazându-se, însă, tot pe principiul
contributivităţii, pentru că, în caz contrar, s-ar ajunge la negarea evoluţiei
în reglementarea juridică a acestui domeniu. De aceea, dacă prin reaşezarea
sistemului de calcul al pensiei în sensul arătat mai sus rezultă un cuantum mai
mic al acesteia, statul este obligat să adopte reglementări similare art. 180
alin. (7) din Legea nr. 19/2000 privind sistemul public de pensii şi alte
drepturi de asigurări sociale, publicată în Monitorul Oficial al României,
Partea I, nr. 140 din 1 aprilie 2000, şi anume să menţină în plată cuantumul
pensiei stabilit potrivit reglementărilor anterior în vigoare dacă acesta este
mai avantajos. Aceasta este o măsură de protecţie a persoanelor care
beneficiază de pensie în sensul art. 47 alin. (2) din Constituţie, constituind,
de asemenea, o speranţă legitimă a asiguratului, întemeiată pe prevederile
legale în vigoare cu privire la obţinerea şi încasarea unui anumit cuantum al
pensiei.
De asemenea, Curtea constată şi anumite insuficienţe de
redactare a textului art. 9 din lege. Astfel, potrivit art. 9 alin. (1) din
legea criticată, are loc o diminuare cu 15% a cuantumului pensiilor cuvenite
sau aflate în plată, ceea ce, coroborat cu art. 17 alin. (1) din lege, duce la
concluzia că o atare diminuare este temporară - până la 31 decembrie 2010.
Insă, cu privire la pensiile ce vor fi stabilite sau acordate, a fost diminuată
chiar valoarea punctului de pensie, astfel încât coroborarea acestui text legal
cu art. 17 alin. (1) din lege nu mai apare ca fiind una clară, ceea ce înseamnă
că pentru aceste pensii legiuitorul va trebui să adopte ulterior o lege pentru
a le aduce după 1 ianuarie 2011 la nivelul pensiilor care erau în plată la
momentul intrării în vigoare a legii criticate. Altfel, s-ar crea o diferenţă
de tratament nepermisă între pensiile aflate în plată şi cele ce vor fi
stabilite sau acordate. Mai mult, proporţional, valoarea punctului de pensie în
ipoteza art. 9 alin. (1) din lege ar fi mai mică decât cea reglementată de art.
9 alin. (2) din lege, ceea ce este, de asemenea, inadmisibil.
Totodată, Curtea constată că dificultăţile bugetului
asigurărilor sociale de stat nu pot fi opuse dreptului la pensie în sensul
diminuării, chiar şi temporare, a cuantumului pensiei, dreptul constituţional
la pensie neputând fi afectat de proasta gestionare a bugetului respectiv de
către stat.
De asemenea, Curtea observă şi unele considerente de
principiu referitoare la dreptul la pensie în jurisprudenţa altor curţi
constituţionale. Astfel, Curtea Constituţională a Ungariei, prin Decizia nr.
455/B/1995, a stabilit că pensia calculată după regulile sistemului de
asigurări sociale nu poate fi afectată, iar prin Decizia nr. 277/B/1997 a
statuat că modificarea unilaterală a cuantumului pensiilor este
neconstituţională, cu referire directă la imposibilitatea legiuitorului de a
scădea pensiile mari pentru a creşte pensiile mici. Totodată, prin Decizia nr.
39/1999 (XII.21), aceeaşi instanţă constituţională a statuat că pensia
(contributivă) este un drept câştigat şi cumpărat într-o atât de mare măsură
încât modificarea cuantumului său nominal este neconstituţională. De altfel,
considerente similare se regăsesc şi în Decizia Curţii Constituţionale din
Letonia nr. 2009-43-01 din 21 decembrie 2009.
In consecinţă, având în vedere gradul ridicat de
protecţie oferit prin Constituţie acestui drept, pentru motivele sus-arătate,
reducerea cuantumului pensiei contributive, indiferent de procent şi indiferent
de perioadă, nu poate fi realizată. Rezultă că art. 53 din Constituţie nu poate
fi invocat ca temei pentru restrângerea exerciţiului dreptului la pensie.
Totodată, Curtea constată că, potrivit art. 54 lit. a)
din Legea nr. 19/2000, invaliditatea de gradul I este caracterizată „prin
pierderea totală a capacităţii de muncă, a capacităţii de autoservire, de
autoconducţie sau de orientare spaţială, invalidul necesitând îngrijire sau
supraveghere permanentă din partea altei persoane". In consecinţă,
diminuarea cu 15% a indemnizaţiilor de însoţitor pentru pensionarii de
invaliditate gradul I, precum şi stabilirea unei valori a punctului de pensie
inferioare celei existente, necesară la calculul cuantumului brut al
indemnizaţiei de însoţitor, contravine art. 47 alin. (1) din Constituţie,
statul neîndeplinindu-şi obligaţia de a lua măsuri adecvate de protecţie
socială.
IV. Curtea constată că prestaţiile sociale care au fost
eliminate de textul art. 16 din legea criticată nu sunt prevăzute la nivel
constituţional, astfel încât legiuitorul este liber să aprecieze asupra
acordării sau neacordării acestora, în funcţie de posibilităţile bugetare ale
statului. In consecinţă, eliminarea acestor prestaţii sociale nu contravine
prevederilor constituţionale invocate.
V. Cu privire la prestaţiile sociale al căror cuantum a
fost diminuat, Curtea constată următoarele:
- cuantumul prestaţiilor sociale prevăzute expres de
textul constituţional al art. 47 (de exemplu: ajutorul de şomaj) poate fi
diminuat cu respectarea condiţiilor impuse de art. 53 din Constituţie; cele
constatate de către Curte la analiza constituţionalităţii restrângerii
exerciţiului dreptului la muncă fiind mutatis mutandis aplicabile şi în
acest caz;
- cuantumul prestaţiilor sociale care nu sunt prevăzute
de textul constituţional al art. 47 (de exemplu, cele cuprinse la art. 15 din
legea criticată) poate fi dimensionat de către legiuitor în funcţie de
posibilităţile bugetare existente la un moment dat; astfel, reducerea acestui
cuantum nu contravine prevederilor constituţionale invocate.
VI. Curtea reţine că legea criticată nu contravine prevederilor
actelor cu caracter internaţional invocate în susţinerea criticilor de
neconstituţionalitate, având în vedere marja de apreciere a statului în
realizarea şi garantarea drepturilor sociale şi economice. De altfel, astfel
cum s-a arătat mai sus, neconstituţionalitatea art. 9 din lege rezultă din
însuşi textul constituţional al art. 47, şi nu din prevederile actelor
internaţionale invocate.
VII. Curtea observă că, prin Decizia nr. 415 din 14
aprilie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 294 din
5 mai 2010, a stabilit că „dispoziţiile art. 147 alin. (1) din Constituţie
disting - cu privire la obligaţia de a pune de acord prevederile
neconstituţionale cu dispoziţiile Constituţiei - între competenţa
Parlamentului, pentru dispoziţiile din legi, pe de o parte, şi cea a
Guvernului, pentru dispoziţiile din ordonanţe ale acestuia, pe de altă parte.
Ca atare, pe o perioadă de 45 de zile de la data publicării în Monitorul
Oficial al României, Partea I, a prezentei decizii, Guvernul nu poate adopta o
ordonanţă de urgenţă pentru a pune de acord prevederile Legii [...] constatate
ca fiind neconstituţionale cu dispoziţiile Constituţiei, dar poate iniţia un
proiect de lege în acord cu cele stabilite prin prezenta decizie".
Raportat la situaţia de faţă, Curtea reţine că legea
criticată a fost adoptată prin procedura angajării răspunderii Guvernului în
faţa Camerei Deputaţilor şi a Senatului, în şedinţa comună din data de 7 iunie
2010. Chiar dacă legea a fost adoptată prin această procedură, ea este şi va
rămâne un act al Parlamentului atât în sens formal, cât şi material. Prin
urmare, potrivit art. 147 alin. (2) din Constituţie, Curtea constată că este de
competenţa exclusivă a Parlamentului reexaminarea dispoziţiilor constatate ca
fiind neconstituţionale pentru punerea lor de acord cu decizia Curţii
Constituţionale, iar reexaminarea se va realiza tot în şedinţa comună a celor
două Camere ale Parlamentului.
Totodată, Curtea constată că, în aplicarea art. 147
alin. (2) din Constituţie, Parlamentul va reexamina numai dispoziţiile
constatate ca fiind neconstituţionale pentru a le pune de acord cu prezenta
decizie şi, în măsura în care se impune, va recorela celelalte dispoziţii ale
legii ca operaţiune de tehnică legislativă. Ad similis, a se vedea, Decizia
Curţii Constituţionale nr. 1.177 din 12 decembrie 2007, publicată în Monitorul
Oficial al României, Partea I, nr. 871 din 20 decembrie 2007.
VIII. In final, Curtea constată că, potrivit Deciziei
Plenului Curţii Constituţionale nr. 1/1995 privind obligativitatea deciziilor
sale pronunţate în cadrul controlului de constituţionalitate, puterea de lucru
judecat ce însoţeşte actele jurisdicţionale, deci şi deciziile Curţii
Constituţionale, se ataşează nu numai dispozitivului, ci şi considerentelor pe
care se sprijină acesta. Astfel, Curtea reţine că atât considerentele, cât şi
dispozitivul deciziilor sale sunt general obligatorii, potrivit dispoziţiilor
art. 147 alin. (4) din Constituţie, şi se impun cu aceeaşi forţă tuturor
subiectelor de drept.
In consecinţă, aşa cum a statuat Curtea şi în
jurisprudenţa sa (ase vedea Decizia nr. 1.415 din 4 noiembrie 2009, publicată
în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 796 din 23 noiembrie 2009,
Decizia nr. 414 din 14 aprilie 2010, publicată în Monitorul Oficial al
României, Partea I, nr. 291 din 4 mai 2010, sau Decizia nr. 415 din 14 aprilie
2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 294 din 5 mai
2010), atât Parlamentul, cât şi Guvernul, respectiv autorităţile şi
instituţiile publice urmează să respecte cele stabilite de Curtea
Constituţională în considerentele şi dispozitivul prezentei decizii.
Pentru considerentele arătate, în temeiul art. 146 lit.
a) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 11 alin. (1)
lit. A. a), al art. 15 alin. (1) şi al art. 18 alin. (2) din Legea nr. 47/1992,
cu majoritate de voturi,
CURTEA CONSTITUŢIONALĂ
In numele legii
DECIDE:
1. Constată că dispoziţiile art. 1-8 şi cele ale art.
10-17 din Legea privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii
echilibrului bugetar sunt constituţionale.
2. Constată că dispoziţiile art. 9 din Legea privind
unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar sunt
neconstituţionale.
Definitivă şi general obligatorie.
Decizia se comunică preşedintelui României,
preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului şi primului-ministru şi se
publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.
Dezbaterile au avut loc la datele de 24 şi 25 iunie
2010 şi la acestea au participat: Augustin Zegrean, preşedinte, Aspazia
Cojocaru, Acsinte Gaspar, Petre Lăzăroiu, Mircea Ştefan Minea, Iulia Antoanella
Motoc, Ion Predescu, Puskas Valentin Zoltan, Tudorel Toader, judecători.
PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE,
AUGUSTIN ZEGREAN
Magistraţi-asistenţi,
Benke Karoly
Ramona Daniela Maritiu