DECIZIE Nr. 28 din 23 februarie 1999
referitoare la exceptia de neconstitutionalitate a prevederilor art. 19 lit. d)
si ale art. 77 alin. (3) din Legea nr. 94/1992 privind organizarea si
functionarea Curtii de Conturi
ACT EMIS DE: CURTEA CONSTITUTIONALA
ACT PUBLICAT IN: MONITORUL OFICIAL NR. 178 din 26 aprilie 1999
Lucian Mihai - presedinte
Costica Bulai - judecator
Constantin Doldur - judecator
Kozsokar Gabor - judecator
Ioan Muraru - judecator
Nicolae Popa - judecator
Lucian Stangu - judecator
Florin Bucur Vasilescu - judecator
Romul Petru Vonica - judecator
Gheorghe Batranu - procuror
Gabriela Dragomirescu - magistrat-asistent
Pe rol se afla solutionarea exceptiei de neconstitutionalitate a
prevederilor art. 19 lit. d) si ale art. 77 alin. (3) din Legea nr. 94/1992
privind organizarea si functionarea Curtii de Conturi, ridicata de Societatea
Comerciala "Kondratov" - S.R.L. din comuna Sanmartin in Dosarul nr.
2.206/CA/1998 al Curtii de Apel Oradea.
Dezbaterile au avut loc in sedinta publica din data de 2 februarie 1999, in
prezenta reprezentantului Ministerului Public si in lipsa partilor, Societatea
Comerciala "Kondratov" - S.R.L. si Curtea de Conturi, legal citate,
si au fost consemnate in incheierea de la acea data, cand Curtea, avand nevoie
de timp pentru a delibera, a amanat pronuntarea pentru data de 9 februarie 1999
si apoi pentru data de 23 februarie 1999.
CURTEA,
avand in vedere actele si lucrarile dosarului, constata urmatoarele:
Prin Incheierea din 5 octombrie 1998 Curtea de Apel Oradea a sesizat Curtea
Constitutionala cu exceptia de neconstitutionalitate a prevederilor art. 19
lit. d) si ale art. 77 alin. (3) din Legea nr. 94/1992 privind organizarea si
functionarea Curtii de Conturi, exceptie ridicata de Societatea Comerciala
"Kondratov" - S.R.L. din comuna Sanmartin. In motivarea exceptiei se
arata ca textele criticate sunt in contradictie cu art. 139 alin. (1) din
Constitutie, potrivit caruia Curtea de Conturi exercita controlul in trei
domenii privind resursele financiare ale statului si ale sectorului public, si
anume cu privire la modul de formare, de administrare si de intrebuintare a
acestor resurse financiare. Se apreciaza ca modul de formare se refera la
elementele componente ale bugetului de stat, bugetului unitatilor
administrativ-teritoriale si ale institutiilor publice, fiind concretizat in
art. 17 lit. a) - f) din Legea nr. 94/1992, in timp ce dispozitiile art. 19
lit. d) si ale art. 77 alin. (3) din aceeasi lege prevad atributii de control
asupra modului de executare si de incasare a creantelor bugetare datorate de
contribuabili persoane juridice. Aceasta competenta, prevazuta la art. 19 lit.
d) si la art. 77 alin. (3) din Legea nr. 94/1992, transforma Curtea de Conturi
in organ de control privind executarea creantelor bugetare de catre
contribuabilii persoane juridice, competenta ce depaseste limitele Constitutiei.
Se sustine, de asemenea, ca verificarea, in temeiul art. 19 lit. d) din Legea
nr. 94/1992, a tuturor persoanelor juridice care nu isi indeplinesc obligatiile
financiare si obligarea acestora la virarea sumelor datorate, a dobanzilor si a
majorarilor de intarziere constituie o activitate de control financiar privind
modul de executare a creantelor bugetare de catre contribuabili, iar nu de
control asupra modului de formare a resurselor financiare. Or, competenta
verificarii si controlul asupra modului de executare a creantelor bugetare
revin, potrivit Ordonantei Guvernului nr. 70/1997, Ministerului Finantelor. In
felul acesta, extinzandu-se competenta Curtii de Conturi, s-a ajuns ca in
aceeasi materie, a modului de incasare a creantelor bugetare, sa existe doua
organe fiscale, dintre care unul este Curtea de Conturi, cu incalcarea art. 139
alin. (1) din Constitutie.
Exprimandu-si opinia, instanta de judecata considera ca dispozitiile art.
19 lit. d) si ale art. 77 alin. (3) din Legea nr. 94/1992 prevad atributii de
control asupra modului de executare si incasare a creantelor bugetare datorate
de contribuabili persoane juridice, atributii ce depasesc textul si spiritul
art. 139 din Constitutie. Competenta conferita prin art. 19 lit. d) si prin art.
77 alin. (3) din Legea nr. 94/1992 transforma Curtea de Conturi in organ de
control privind executarea creantelor bugetare, iar aceasta atributie este
stabilita prin Ordonanta Guvernului nr. 70/1997 in competenta organelor fiscale
ale Ministerului Finantelor.
In conformitate cu prevederile art. 24 alin. (1) din Legea nr. 47/1992,
republicata, au fost solicitate punctele de vedere ale presedintilor celor doua
Camere ale Parlamentului si Guvernului.
In punctul de vedere al presedintelui Camerei Deputatilor se considera ca
indeplinirea functiei de control la care se refera art. 19 lit. d) din Legea
nr. 94/1992 intra in sfera modului de formare, de administrare si de
intrebuintare a resurselor financiare ale statului si ale sectorului public ori
in sfera modului de gestionare a patrimoniului public si privat al statului si
al unitatilor administrativ-teritoriale, asa cum stabileste art. 16 alin. (1)
din aceeasi lege; in ipoteza prevazuta la art. 19 lit. d), controlul Curtii se
va putea realiza numai sub conditia ca prin acesta sa nu se incalce
dispozitiile art. 17 din lege. In concluzie, se considera ca art. 19 lit. d) si
art. 77 alin. (3) din Legea nr. 94/1992 sunt constitutionale.
In punctul sau de vedere Guvernul apreciaza ca exceptia de neconstitutionalitate
este neintemeiata, intrucat dispozitiile cuprinse in art. 19 lit. d) sunt in
deplina concordanta cu prevederile art. 139 alin. (1) din Constitutie,
controlul privind formarea resurselor financiare ale statului incluzand,
indiscutabil, si controlul asupra resurselor financiare ale bugetului de stat,
fara deosebire de natura capitalului societatii comerciale in sarcina careia se
stabilesc obligatii financiare. Se sustine, de asemenea, ca accizele, taxele
vamale, majorarile de intarziere constituie surse de alimentare a bugetului de
stat si, ca urmare, Curtea de Conturi, in exercitarea controlului privind
formarea resurselor financiare ale statului, este competenta sa verifice daca
si in ce mod persoanele juridice carora le revin obligatiile financiare catre
stat isi indeplinesc aceste obligatii.
Presedintele Senatului nu a comunicat punctul sau de vedere.
In temeiul art. 5 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea si functionarea
Curtii Constitutionale, republicata, s-a solicitat opinia ministrului
finantelor in legatura cu exceptia de neconstitutionalitate ridicata. In opinia
exprimata prin Adresa nr. 1.476 din 27 noiembrie 1998, Directia generala
juridica din cadrul Ministerului Finantelor arata ca "prevederile art. 19
lit. d) si art. 77 alin. (3) din Legea nr. 94/1992 privind organizarea si
functionarea Curtii de Conturi se interfereaza cu cele ale Ordonantei
Guvernului nr. 70/1997 si ale Legii nr. 30/1991, prin care sunt stabilite
atributiile organelor de control din cadrul Ministerului Finantelor". Se
adauga ca "Dosarul fiscal al oricarui contribuabil trebuie sa cuprinda
toate actele de control incheiate si toate obligatiile fata de buget,
indiferent de organul de control care le-a stabilit".
CURTEA,
examinand incheierea de sesizare, punctele de vedere ale presedintelui Camerei
Deputatilor si Guvernului, opinia Ministerului Finantelor, raportul intocmit de
judecatorul-raportor, concluziile procurorului, dispozitiile legale atacate,
raportate la prevederile Constitutiei si ale Legii nr. 47/1992, retine
urmatoarele:
Potrivit prevederilor art. 144 lit. c) din Constitutie si ale art. 23 din
Legea nr. 47/1992, republicata, Curtea Constitutionala a fost legal sesizata si
este competenta sa solutioneze exceptia ridicata.
Art. 19 lit. d) si art. 77 alin. (3) din Legea nr. 94/1992 privind
organizarea si functionarea Curtii de Conturi, criticate ca neconstitutionale,
prevad:
- Art. 19: "Curtea de Conturi poate hotari efectuarea de controale si
la alte persoane juridice decat cele mentionate la art. 18, care: [...l
d) nu-si indeplinesc obligatiile financiare catre stat, unitatile
administrativ-teritoriale si institutiile publice."
- Art. 77 alin. (3): "In cazul in care abaterea cu caracter financiar
consta in neindeplinirea de catre o persoana juridica din cele prevazute la
art. 18 si art. 19 a obligatiilor financiare catre stat, unitatile
administrativ-teritoriale sau institutiile publice, colegiul jurisdictional
dispune si virarea sumelor datorate de aceasta, inclusiv a dobanzilor si
majorarilor de intarziere datorate."
I. Critica de neconstitutionalitate a art. 19 lit. d) din Legea nr.
94/1992, care reglementeaza competenta Curtii de Conturi de a controla
indeplinirea obligatiilor financiare catre stat, unitatile administrativ-teritoriale
si institutiile publice, a altor persoane juridice decat cele mentionate la
art. 18 si art. 19 lit. a) - c) din aceeasi lege, se intemeiaza pe dispozitiile
art. 139 alin. (1) din Constitutie. Potrivit acestor prevederi constitutionale,
"Curtea de Conturi exercita controlul asupra modului de formare, de
administrare si de intrebuintare a resurselor financiare ale statului si ale
sectorului public".
Conform art. 16 alin. (1) din Legea nr. 94/1992, care este in concordanta
cu dispozitiile constitutionale ale art. 139 alin. (1), "Curtea de Conturi
isi exercita functiunea de control asupra modului de formare, de administrare
si de intrebuintare a resurselor financiare ale statului si ale sectorului
public, precum si asupra modului de gestionare a patrimoniului public si privat
al statului si al unitatilor administrativ-teritoriale". Fata de aceasta
dispozitie legala, indeplinirea obligatiilor financiare la care se refera art.
19 lit. d) din Legea nr. 94/1992 nu poate intra in sfera administrarii sau
intrebuintarii resurselor financiare, intrucat acestea privesc resurse
constituite ce nu sunt cuprinse in sfera sintagmei "formarea resurselor
financiare ale statului si sectorului public", care implica stabilirea si
emiterea titlurilor executorii in vederea constituirii acestor resurse, precum
si urmarirea executarii titlurilor. Atat emiterea titlului, cat si executarea
lui se includ in sfera drepturilor ce revin statului si unitatilor sectorului
public, in calitate de creditori, pe cand indeplinirea de catre debitori a
obligatiilor de plata face parte din sfera dreptului de proprietate al
acestora, in temeiul caruia ei se pot opune creantei. De aceea, in notiunea de
formare a resurselor financiare nu intra si indeplinirea de catre debitori a
obligatiilor rezultand din titlurile executorii.
In cazul in care controlul Curtii de Conturi se extinde, asa cum rezulta
din sustinerile autorului exceptiei, si asupra executarii de catre debitori a
obligatiilor de plata, inseamna ca verificarea se indreapta asupra activitatii
debitorilor in loc sa priveasca activitatea organelor statului legata de
emiterea si executarea titlurilor executorii, ca element esential al
disciplinei si politicii financiare a statului. Prin aceasta deplasare a
obiectivelor controlului se ajunge la nerealizarea scopului esential, si anume
asigurarea controlului activitatii organelor de stat in domeniul financiar. De
altfel, controlul statului asupra unitatilor debitoare fata de bugetul de stat,
nesupuse controlului Curtii de Conturi, se executa de catre Ministerul
Finantelor, in temeiul art. 2 din Ordonanta Guvernului nr. 70/1997 privind
controlul fiscal. Conform acestuia, "Sunt supusi controlului fiscal,
potrivit dispozitiilor prezentei ordonante, contribuabilii persoane fizice si
juridice, romane si straine, precum si asociatii fara personalitate juridica,
carora le revin, potrivit reglementarilor legale in vigoare, obligatii
fiscale", iar in conformitate cu art. 4 din aceeasi ordonanta, "In
sensul prezentei ordonante, prin impozite se intelege sumele datorate, potrivit
legii, bugetului de stat si bugetelor locale, precum si orice alte sume care
constituie venituri de natura fiscala, a caror administrare revine Ministerului
Finantelor".
Cele aratate se refera exclusiv la persoanele juridice care nu fac parte
din sectorul public. Pentru persoanele juridice din sectorul public, potrivit
art. 139 din Constitutie, controlul Curtii de Conturi priveste si modul de
administrare si utilizare a resurselor, ceea ce implica, in sensul art. 17 din
Legea nr. 94/1992, indeplinirea obligatiilor financiare la care se refera art.
19 lit. d) din aceeasi lege. Sfera sectorului public este definita de Legea nr.
94/1992 prin prevederile art. 18 lit. c) - e) si ale art. 19 lit. a) - c), care
stabilesc:
- Art. 18 lit. c) - e): "Sunt supuse controlului prevazut de art. 17:
[...]
c) regiile autonome;
d) societatile comerciale la care statul, unitatile
administrativ-teritoriale, institutiile publice sau regiile autonome detin,
singure sau impreuna, integral sau mai mult de jumatate din capitalul social;
e) organismele autonome de asigurari sociale sau de alta natura, care
gestioneaza bunuri, valori sau fonduri, intr-un regim legal obligatoriu, in
conditiile in care prin lege sau prin statutele lor se prevede acest
lucru";
- Art. 19 lit. a) - c): "Curtea de Conturi poate hotari efectuarea de
controale si la alte persoane juridice decat cele mentionate la art. 18, care:
a) beneficiaza de garantii guvernamentale pentru credite, de subventii sau
de alte forme de sprijin financiar din partea statului, a unitatilor
administrativ-teritoriale sau a institutiilor publice;
b) administreaza, in baza unui contract de concesiune sau inchiriere,
bunuri apartinand domeniului public sau privat al statului sau al unitatilor
administrativ-teritoriale;
c) desfasoara o activitate economica la care persoanele juridice mentionate
la art. 18 participa cu mai putin de 50% la formarea capitalului social."
In toate aceste situatii statul este implicat direct si hotarator in insasi
activitatea societatilor comerciale, a institutiilor sau a regiilor autonome la
care se refera dispozitiile legale sus-mentionate. Dar, in ipoteza prevazuta la
art. 19 lit. d) din Legea nr. 94/1992, respectiv efectuarea de controale si la
alte persoane juridice decat cele mentionate la art. 18, care nu isi
indeplinesc obligatiile financiare catre stat, unitatile
administrativ-teritoriale si institutiile publice, statul nu are o asemenea
participare, astfel incat persoanele juridice respective nu fac parte din
sectorul public. Pentru considerentele aratate anterior nu se poate sustine
nici ca obligatiile financiare, care nu sunt numai de ordin fiscal, ci pot fi
si contractuale etc., intra in sfera sectorului public.
Specializarea functionala si delimitarea atributiilor ce revin diferitelor
categorii de autoritati publice constituie o cerinta constitutionala ce rezulta
din rigorile principiului separatiei puterilor in stat. De aceea, competentei
administratiei publice, in speta a organelor din sistemul Ministerului
Finantelor, astfel cum este stabilita prin Ordonanta Guvernului nr. 70/1997, nu
i se poate substitui, in ipoteza prevazuta la art. 19 lit. d) din Legea nr.
94/1992, o alta autoritate publica, respectiv Curtea de Conturi, fara ca o
asemenea situatie sa nu reprezinte o atingere a fundamentelor constitutionale
ale specializarii autoritatilor publice, cu consecinte negative in ceea ce
priveste responsabilitatea acestor autoritati si functionarea serviciilor
publice statale. Curtea de Conturi, in temeiul art. 18 din Legea nr. 94/1992,
controleaza statul si unitatile administrativ-teritoriale, in calitate de
persoane juridice de drept public, cu serviciile si institutiile lor publice,
autonome sau nu.
In sfarsit, mai trebuie subliniat ca acceptarea solutiei legislative
cuprinse la art. 19 lit. d) din Legea nr. 94/1992 ar putea conduce, pentru
identitate de ratiuni, la o interpretare, desigur exagerata, dar nu imposibila,
in sensul extinderii controlului Curtii de Conturi chiar si asupra persoanelor
fizice.
Fata de cele aratate, Curtea Constitutionala urmeaza sa admita exceptia de
neconstitutionalitate si sa constate ca prevederile art. 19 lit. d) din Legea
nr. 94/1992 privind organizarea si functionarea Curtii de Conturi sunt
neconstitutionale.
II. In ceea ce priveste neconstitutionalitatea prevederilor art. 77 alin.
(3) din Legea nr. 94/1992, Curtea Constitutionala s-a pronuntat prin Decizia
nr. 185 din 17 decembrie 1998, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea
I, nr. 52 din 5 februarie 1999. Prin aceasta decizie, respingandu-se exceptia
de neconstitutionalitate, s-au retinut, in esenta, urmatoarele: art. 77 alin.
(3) din Legea nr. 94/1992 cuprinde norme de procedura jurisdictionala
referitoare la incalcarea legii fiscale si de executare a titlului de creanta
al statului intocmit de organul de specialitate sau de persoanele imputernicite
potrivit legii, norme ce au la baza prevederile constitutionale ale art. 139
alin. (2), ale art. 45 din Legea nr. 94/1992, precum si normele de drept
material cuprinse in Legea nr. 69/1993 si in Legea nr. 27/1994. Dispozitiile
art. 77 alin. (3) din Legea nr. 94/1992 nu infrang art. 138 alin. (1) din
Constitutie, potrivit caruia "Impozitele, taxele si orice alte venituri
ale bugetului de stat si ale bugetului asigurarilor sociale de stat se
stabilesc numai prin lege".
Cele statuate prin decizia mentionata isi mentin valabilitatea si in cauza
de fata, deoarece nu au intervenit elemente noi de natura sa determine
schimbarea solutiei pronuntate.
Pentru considerentele expuse, in temeiul art. 144 lit. c) din Constitutie,
precum si al art. 1, 2, 3, al art. 13 alin. (1) lit. A.c) si al art. 23 din
Legea nr. 47/1992, republicata, cu majoritate de voturi pentru art. 19 lit. d)
si cu unanimitate de voturi pentru art. 77 alin. (3),
CURTEA
In numele legii
DECIDE:
1. Admite exceptia de neconstitutionalitate ridicata de Societatea
Comerciala "Kondratov" - S.R.L. din comuna Sanmartin in Dosarul nr
2.206/CA/1998 al Curtii de Apel Oradea si constata ca prevederile art. 19 lit.
d) din Legea nr. 94/1992 privind organizarea si functionarea Curtii de Conturi
sunt neconstitutionale.
2. Respinge exceptia de neconstitutionalitate a prevederilor art. 77 alin.
(3) din Legea nr. 94/1992, ridicata de acelasi autor in acelasi dosar.
Definitiva.
Obligatorie, in ceea ce priveste solutia de admitere.
Decizia se comunica celor doua Camere ale Parlamentului si Guvernului.
Pronuntata in sedinta publica din data de 23 februarie 1999.
PRESEDINTELE CURTII CONSTITUTIONALE,
LUCIAN MIHAI
Magistrat asistent,
Gabriela Dragomirescu