Decizia Nr.157 din 13.05.2020

Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Liviu Drăgănescu.1. Pe rol se află soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a prevederilor art. 2 lit. f) şi ale art. 4 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 21/2004 privind Sistemul Naţional de Management al Situaţiilor de Urgenţă, excepţie ridicată direct de Avocatul Poporului, care constituie obiectul Dosarului Curţii Constituţionale nr. 564D/2020.2. La apelul nominal se prezintă, pentru Avocatul Poporului, doamna Emma Turtoi, şef serviciu, cu împuternicire depusă la dosar.3. Cauza fiind în stare de judecată, preşedintele Curţii acordă cuvântul reprezentantului autorului excepţiei, care solicită admiterea criticilor formulate, reiterând argumentele prezentate în actul de sesizare a Curţii Constituţionale. În esenţă, susţine că argumentele de neconstituţionalitate vizează, pe de o parte, lipsa de previzibilitate a normelor care reglementează regimul juridic al stării de alertă şi, pe de altă parte, restrângerea neproporţională a exerciţiului drepturilor şi al libertăţilor fundamentale ale cetăţenilor. Cu privire la principiul previzibilităţii normelor legale, arată că circumstanţierea detaliată a cauzelor care determină instituirea stării de alertă şi a procedurii de instituire constituie premisa legalităţii măsurilor care pot fi dispuse şi garanţia respectării drepturilor şi a libertăţilor fundamentale. Or, normele legale nu configurează în mod explicit conceptul de stare de alertă, ci se limitează la stabilirea generică a conduitei ulterioare instituirii stării de alertă, conduită pe care trebuie să o adopte entităţile cu atribuţii în domeniu. Având în vedere generalitatea normei, nu se pot determina reperele/limitele legale în care drepturi sau libertăţi fundamentale, precum libertatea individuală, dreptul la liberă circulaţie, dreptul de proprietate, libertatea întrunirilor, libertatea economică, dreptul la muncă, pot suporta îngrădiri. Or, adoptarea unor măsuri care au ca efect restrângerea exerciţiului unor astfel de drepturi şi libertăţi nu se poate realiza, potrivit art. 53 din Constituţie, decât în temeiul unei legi şi cu caracter temporar, tocmai pentru a respecta principiul proporţionalităţii măsurilor cu situaţiile care le-au determinat. Întrucât măsurile care pot fi dispuse de autorităţile administrative, prin acte cu caracter administrativ, sunt formulate în mod generic şi lipsit de previzibilitate, normele legale cuprinse în art. 4 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 21/2004 generează o stare de incertitudine şi oferă entităţilor administrative o marjă discreţionară de apreciere, cu încălcarea prevederilor cuprinse în art. 1 alin. (4) şi (5) din Constituţie. În plus, lipsa unui termen-limită, prevăzut expres de normele criticate, în interiorul căruia poate fi instituită starea de alertă încalcă principiul proporţionalităţii, consacrat de art. 53 din Constituţie. Caracterul temporar al măsurilor derivă în mod direct din caracterul excepţional al posibilităţii de a restrânge exerciţiul unor drepturi şi libertăţi fundamentale. Or, reglementarea criticată dă posibilitatea extinderii sine die a stării de alertă, cu consecinţa ca restrângerea exerciţiului drepturilor şi al libertăţilor fundamentale să dobândească un caracter permanent. În fine, reprezentantul Avocatului Poporului susţine că dispoziţiile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 21/2004 afectează statutul Parlamentului de unică autoritate legiuitoare, fapt ce determină încălcarea prevederilor art. 61 din Constituţie.4. Reprezentantul Ministerului Public susţine respingerea criticilor de neconstituţionalitate formulate. Arată că prevederile art. 2 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 21/2004 au un înţeles clar, descriu starea de alertă şi prevăd condiţiile în care poate fi instituită măsura. Cu privire la critica de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 4 din ordonanţa de urgenţă, după ce enumeră măsurile care pot fi dispuse pe durata stării de alertă, susţine că toate aceste măsuri trebuie să fie proporţionale cu situaţia care le-a determinat, iar aplicarea lor trebuie să fie făcută în condiţiile şi limitele stabilite de lege. Prin urmare, normele criticate respectă dispoziţiile constituţionale cuprinse în art. 1 alin. (4) şi (5), art. 53 şi art. 61 alin. (1). Arată că scopul Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 21/2004 a fost acela de a combate atentatele teroriste pe plan internaţional şi îndeosebi a celor îndreptate împotriva intereselor statelor membre ale NATO, nicio dispoziţie a actului normativ nefăcând referire la restrângerea exerciţiului drepturilor şi al libertăţilor fundamentale ale cetăţenilor. Reprezentantul Ministerului Public, invocând jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului, susţine că legiuitorul nu are obligaţia de a identifica toate situaţiile concrete care se pot ivi într-un caz excepţional, generalitatea normei fiind în acord cu prevederile constituţionale şi cu cele cuprinse în tratatele internaţionale la care România este parte, acesta fiind rolul autorităţilor administrative care, în funcţie de particularităţile situaţiei, au obligaţia de a determina în concret măsurile care se impun a fi luate pentru protejarea cetăţenilor. În concluzie, solicită Curţii respingerea excepţiei de neconstituţionalitate ca neîntemeiată.CURTEA,având în vedere actele şi lucrările dosarului, constată următoarele:5. Cu Adresa nr. 7.891 din 6 mai 2020, Avocatul Poporului a sesizat Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 21/2004 privind Sistemul Naţional de Management al Situaţiilor de Urgenţă. Sesizarea a fost formulată în temeiul art. 146 lit. d) din Constituţie şi al art. 15 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, a fost înregistrată la Curtea Constituţională cu nr. 2.313 din 6 mai 2020 şi constituie obiectul Dosarului nr. 564D/2020.6. În motivarea sesizării de neconstituţionalitate Avocatul Poporului formulează critici de neconstituţionalitate cu privire la dispoziţiile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 21/2004 prin raportare la art. 1 alin. (4) şi (5), art. 53 şi art. 61 alin. (1) din Constituţie, întrucât permit dispunerea unor măsuri de restrângere a exerciţiului unor drepturi fundamentale prin acte administrative (regulamente, planuri, programe sau documente operative aprobate prin decizii, ordine ori dispoziţii) emise de organe eminamente administrative (Comitetul Naţional pentru Situaţii de Urgenţă, comitetele judeţene pentru situaţii de urgenţă). Arată că actul normativ reglementează Sistemul Naţional de Management al Situaţiilor de Urgenţă, mai exact înfiinţarea, la nivel central şi teritorial, a structurilor cu atribuţii în domeniul gestionării situaţiilor de urgenţă, respectiv de coordonare, planificare şi suport al deciziei. De asemenea legiuitorul delegat reglementează starea de alertă. Această nouă „stare" se instituie în condiţiile în care există o situaţie de urgenţă şi presupune luarea unor măsuri şi întreprinderea unor acţiuni.7. Urmărind parcursul legislativ al Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 21/2004, pentru decelarea intenţiei legiuitorului, se constată că, în forma iniţială a textului, starea de alertă a fost preconizată ca o stare pe timpul căreia „se pot dispune, cu respectarea prevederilor art. 53 din Constituţia României, republicată, măsuri pentru restrângerea unor drepturi sau libertăţi fundamentale referitoare, după caz, la libera circulaţie, inviolabilitatea domiciliului, interzicerea muncii forţate, dreptul de proprietate privată ori la protecţia socială a muncii, aflate în strânsă relaţie de cauzalitate cu situaţia produsă şi cu modalităţile specifice de gestionare a acesteia". Ulterior, în urma cererii de reexaminare a Legii pentru aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 21/2004, formulată de Preşedintele României, actul normativ a fost modificat, prin înlocuirea prevederilor exprese ale art. 4 alin. (2) privind posibilitatea restrângerii exerciţiului unor drepturi şi libertăţi, cu formularea generică având următorul conţinut: „Pe timpul stării de alertă se pot dispune orice măsuri care sunt necesare pentru înlăturarea stării de forţă majoră."8. În opinia Avocatului Poporului, Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 21/2004 aduce atingere prevederilor art. 1 alin. (5) din Constituţie, în componenta sa referitoare la caracterul previzibil al legii. Examinând cuprinsul ordonanţei de urgenţă criticate, autorul excepţiei reţine nerespectarea de către legiuitor a principiului previzibilităţii legii prin definirea defectuoasă a „stării de alertă", care neavând consacrare constituţională, presupune o circumstanţiere detaliată, la nivel infraconstituţional, a cazurilor în care se poate declara. Previzibilitatea cadrului legal de reglementare a stării de urgenţă constituie nu doar premisa legalităţii măsurilor dispuse, ci şi garanţia respectării drepturilor şi libertăţilor fundamentale, a căror restrângere poate fi realizată doar prin lege şi numai în limitele impuse de prevederile art. 53 din Constituţie. Astfel, prevederile art. 2 lit. f) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 21/2004 nu sunt clare, având în vedere că, potrivit textului, „starea de alertă - se declară potrivit prezentei ordonanţe de urgenţă şi se referă la punerea de îndată în aplicare a planurilor de acţiuni şi măsuri de prevenire, avertizare a populaţiei, limitare şi înlăturare a consecinţelor situaţiei de urgenţă". Definiţia presupune operaţia logică de determinare a însuşirilor proprii unui concept, indicarea unor caracteristici pentru a fi identificată. Or, prin „definiţia" stării de alertă nu se realizează o configurare explicită a conceptului, prin indicarea însuşirilor proprii stării de alertă, legiuitorul limitându-se la a stabili că declararea stării de alertă se realizează în condiţiile actului normativ criticat şi că are în vedere punerea de îndată în aplicare a planurilor de acţiuni şi măsuri de prevenire, avertizare a populaţiei, limitare şi înlăturare a consecinţelor situaţiei de urgenţă, motiv pentru care această manieră de a redacta o definiţie face ca norma legală să vină în contradicţie cu prevederile art. 1 alin. (5) din Constituţie.9. Mai mult, în lipsa unei definiţii clare şi complete a stării de alertă şi a unei proceduri care să asigure legalitatea măsurilor dispuse, Avocatul Poporului apreciază că nu există criterii legale obiective pentru declararea ei, legiuitorul limitându-se la a stabili, generic, conduita ulterioară declarării ei, constând în luarea unor acţiuni şi măsuri. Caracterul eliptic al actului normativ şi lipsa de rigoare sunt de neacceptat într-un domeniu atât de important ca cel al restrângerii exerciţiului unor drepturi şi libertăţi constituţionale, cu atât mai mult cu cât destinatarii normei juridice, autorităţi şi cetăţeni în egală măsură, au obligaţia de a cunoaşte şi de a aplica legea. În ordonanţa de urgenţă criticată, legiuitorul a statuat că, odată cu apariţia unei situaţii de urgenţă se instituie starea de alertă, moment în care se pot iniţia acţiuni şi se poate lua orice măsură fără a delimita concret în cadrul căror repere legale se realizează activitatea de executare a legii de către autorităţile administrative. Astfel, autorităţile administrative chemate să aplice legea criticată sunt puse în situaţia de a dispune orice tip de măsuri apreciate ca fiind de natură să înlăture situaţia de urgenţă, în lipsa unor condiţii, modalităţi şi criterii clare şi obiective de aplicare, stabilite de legiuitorul primar.10. În lipsa reglementării la nivelul legislaţiei primare a limitelor instituirii stării de alertă, ingerinţa generată de această stare poate viza drepturi fundamentale, respectiv dreptul la libertate individuală, dreptul la liberă circulaţie, dreptul la viaţă intimă, familială şi privată, libertatea întrunirilor, munca şi protecţia socială a muncii, libertatea economică şi altele, cu încălcarea prevederilor art. 53 din Constituţie.11. Or, pentru ca restrângerea să poată fi justificată, trebuie întrunite, în mod cumulativ, cerinţele expres prevăzute de art. 53 din Constituţie, şi anume: să fie prevăzută prin lege; să se impună restrângerea sa; restrângerea să se circumscrie motivelor expres prevăzute de textul constituţional, respectiv pentru: apărarea securităţii naţionale, a ordinii, a sănătăţii ori a moralei publice, a drepturilor şi a libertăţilor cetăţenilor; desfăşurarea instrucţiei penale; prevenirea consecinţelor unei calamităţi naturale, ale unui dezastru ori ale unui sinistru deosebit de grav; să fie necesară într-o societate democratică; să fie proporţională cu situaţia care a determinat-o; să fie aplicată în mod nediscriminatoriu; să nu aducă atingere existenţei dreptului sau a libertăţii.12. Avocatul Poporului susţine că dispoziţiile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 21/2004 nu respectă condiţia ca măsura restrângerii exerciţiului unor drepturi să fie prevăzută prin lege. În planul legislaţiei europene, care face parte din legislaţia internă, conform art. 11 din Constituţie şi are prioritate potrivit art. 20 din Legea fundamentală, Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale reglementează, în mod expres, prin dispoziţiile art. 8-11 faptul că drepturile consacrate prin aceste dispoziţii pot face obiectul unor limitări/restrângeri. Aceste clauze de limitare [prevăzute la alin. (2) al textelor menţionate] se exprimă prin 3 condiţii: „prevăzut de lege", scop legitim urmărit şi „necesar într-o societate democratică"; ele trebuie interpretate în mod restrictiv din moment ce prevăd o excepţie de la dreptul reglementat la alin. (1) al textelor convenţionale antereferite. La rândul său, primul standard menţionat, respectiv „prevăzut de lege", presupune două componente esenţiale, şi anume accesibilitatea şi previzibilitatea legii, iar al doilea standard, scopul legitim urmărit, vizează interdicţia reglementării în legislaţie a unor măsuri arbitrare.13. Într-o bogată jurisprudenţă, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a menţionat importanţa asigurării accesibilităţii şi previzibilităţii legii, instituind şi o serie de repere pe care legiuitorul trebuie să le aibă în vedere pentru asigurarea acestor exigenţe. Expresia „prevăzută de lege" impune, în primul rând, ca măsura contestată să fie întemeiată pe dreptul intern. În al doilea rând, aceasta face referire la calitatea legii în cauză, impunând ca aceasta să fie formulată cu suficientă precizie, astfel încât să fie accesibilă persoanei în cauză, care trebuie, în plus, să fie capabilă să prevadă, într-o măsură care să fie rezonabilă în circumstanţele respective, consecinţele pe care le poate avea o anumită acţiune. „Nu poate fi considerată «lege» decât o normă enunţată cu suficientă precizie, pentru a permite individului să-şi regleze conduita. Individul trebuie să fie în măsură să prevadă consecinţele ce pot decurge dintr-un act determinat"; „o normă este previzibilă numai atunci când este redactată cu suficientă precizie, în aşa fel încât să permită oricărei persoane - care, la nevoie poate apela la consultanţă de specialitate - să îşi corecteze conduita"; „în special, o normă este previzibilă atunci când oferă o anume garanţie contra atingerilor arbitrare ale puterii publice." - Cauza Sunday Times contra Regatul Unit al Marii Britanii şi Irlandei de Nord, 1979, Cauza Rekvényi contra Ungariei, 1999, Cauza Rotaru împotriva României, 2000, Cauza Damman împotriva Elveţiei, 2005.14. Aplicând aceste repere jurisprudenţiale la actul normativ criticat, se observă că obligaţiile instituite în sarcina autorităţilor administrative, prin dispoziţiile art. 2 lit. a) şi art. 4 alin. (1) lit. b), alin. (2) şi (4) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 21/2004, de a dispune „măsuri şi acţiuni urgente", „orice măsuri care sunt necesare pentru înlăturarea stării de forţă majoră" sunt formulate într-un mod generic şi lipsit de predictibilitate. În plus, potrivit art. 4 alin. (4) din actul normativ criticat „Acţiunile şi măsurile prevăzute la alin. (1), (2) şi (3) se stabilesc în regulamente, planuri, programe sau în documente operative aprobate prin decizii, ordine ori dispoziţii emise conform reglementărilor în vigoare". Prin emiterea unor acte administrative cu caracter normativ, de rang infralegal, este determinată o stare de incertitudine juridică, deoarece reglementarea primară, fiind neprevizibilă, lipsită de rigurozitate, oferă autorităţilor administrative o marjă extrem de largă de apreciere şi, în acelaşi timp, discreţionară în privinţa acţiunilor şi măsurilor ce pot fi dispuse. De altfel, în spaţiul public autorităţile îndrituite la aplicarea stării de alertă au susţinut deja că sancţiunile contravenţionale privind libertatea de circulaţie vor fi aplicate în continuare, după expirarea stării de urgenţă şi instituirea stării de alertă.15. Actele de reglementare secundară au, de obicei, un grad sporit de instabilitate, suportând schimbări succesive în timp; delegarea implicită, prin omisiunea deliberată de reglementare la nivel de normă primară, a atribuţiei de reglementare a conţinutului juridic al stării de alertă şi a măsurilor necesare determină o stare de incertitudine juridică, cu consecinţe prejudiciabile asupra drepturilor persoanelor. Or, este de notorietate faptul că actele administrative cu caracter normativ pot fi emise numai pe baza şi în executarea legii, trebuie să se limiteze strict la cadrul stabilit de actele pe baza şi în executarea cărora au fost emise şi nu pot conţine soluţii normative care să înlocuiască legea.16. Pe fondul unei legislaţii primare deficitare, soluţia legislativă prevăzută de art. 4 alin. (4) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 21/2004 contravine normelor de tehnică legislativă, de vreme ce, potrivit Legii nr. 24/2000, actele normative cu caracter subsecvent se emit numai pe baza şi în executarea legii, trebuie să se limiteze strict la cadrul stabilit de actele pe baza şi în executarea cărora au fost emise şi nu pot conţine soluţii care să contravină prevederilor acesteia.17. Prin urmare, pentru a respecta dispoziţiile art. 1 alin. (5) din Constituţie, normele legale criticate, ce reglementează dispunerea unor acţiuni şi luarea unor măsuri, trebuie să fie reglementate în mod previzibil şi în limitele unor repere concrete, care să elimine riscul ca, prin ingerinţa autorităţilor administrative, măsurile să capete caracter abuziv sau restrictiv al unor drepturi sau libertăţi. Pentru a fi respectată de către destinatarii săi, şi anume de autorităţile administrative, normele legale care permit acestora să constate o situaţie de urgenţă care ar putea determina instituirea stării de alertă, pentru a impune acţiuni şi a lua măsuri necesare şi proporţionale, trebuie să îndeplinească anumite cerinţe de claritate şi previzibilitate, astfel încât aceşti destinatari să îşi poată adapta în mod corespunzător conduita. În acest sens, statul de drept asigură supremaţia Constituţiei, corelarea tuturor legilor şi tuturor actelor normative cu aceasta.18. Tocmai pentru că textul actului normativ nu cuprinde în sine prevederi exprese şi limitative referitoare la restrângerea exerciţiului unor drepturi şi libertăţi constituţionale, modalitatea de redactare creează premisele unei aplicări discreţionare şi de adoptare a unor măsuri de restrângere a exerciţiului drepturilor şi libertăţilor, aspect de natură să contravină atât principiului securităţii juridice, cât şi principiului legalităţii restrângerii exerciţiului unor drepturi şi libertăţi.19. Din examinarea cadrului legal privind starea de alertă, Avocatul Poporului prezintă, cu titlu exemplificativ, Hotărârea nr. 1 din 27 ianuarie 2014 privind declararea stării de alertă în judeţele Brăila, Buzău şi Vrancea şi Hotărârea nr. 2 din 29 ianuarie 2014 privind declararea stării de alertă în judeţele Ialomiţa, Călăraşi, Constanţa şi Tulcea, emise de Comitetul Naţional pentru Situaţii de Urgenţă, menţionând că ambele acte administrative au cuprins măsuri exprese de restrângere a libertăţii de circulaţie a persoanelor. Prin urmare, în lipsa unei reglementări clare, previzibile la nivelul legii, autorităţile administrative sunt în imposibilitatea adoptării unor măsuri în vederea executării concrete a actului normativ de reglementare primară, situaţie care determină aplicarea sa în mod discreţionar.20. Aşadar, principiul securităţii juridice presupune ca dreptul să fie previzibil şi ca soluţiile juridice să rămână relativ stabile. Respectarea principiului previzibilităţii legii conferă coerenţă sistemului normativ, fiind de natură să asigure o lină şi amiabilă relaţionare între autorităţi şi cetăţeni, pentru ca aceştia din urmă să nu fie surprinşi de acte normative inopinate (deci abuzive), care să le prejudicieze interesele.21. Avocatul Poporului susţine că actul normativ criticat nu respectă nici condiţia privind proporţionalitatea măsurii restrângerii exerciţiului unor drepturi şi libertăţi prin lipsa unui termen-limită pentru declararea stării de alertă. Astfel, stabilirea limitelor temporale ale stării de alertă este lăsată tot la latitudinea autorităţilor administrative, prin intermediul hotărârii de declarare a stării de alertă.22. În ceea ce priveşte caracterul temporar al restrângerii exerciţiului unor drepturi, principiul proporţionalităţii, astfel cum este reglementat în ipoteza particulară a art. 53 din Constituţie, presupune caracterul excepţional al restrângerilor exerciţiului drepturilor sau libertăţilor fundamentale, ceea ce implică, în mod necesar, şi caracterul lor temporar. Din moment ce autorităţile publice pot recurge la restrângerea exerciţiului unor drepturi în lipsa unor alte soluţii, pentru salvgardarea unor valori constituţionale, este logic ca această măsură gravă să înceteze în condiţiile şi în termenul prevăzute de lege, când cauza care a determinat dispunerea măsurii a încetat. Din economia actului normativ criticat se observă că ingerinţa în drepturile fundamentale este afectată de un termen incert, lăsat la latitudinea unor organe administrative, spre deosebire de starea de urgenţă unde există o delimitare temporală prin lege a instituirii stării. Or, în lipsa prevederii unui termen pentru care se poate dispune starea de alertă şi prin reglementarea posibilităţii extinderii acesteia prin act administrativ, se ajunge în ipoteza în care restrângerea temporară a exercitării unor drepturi şi libertăţi fundamentale capătă caracterul unei îngrădiri permanente a exercitării acestuia, cu consecinţa încălcării cerinţelor constituţionale ale art. 53 din Legea fundamentală.23. În fine, Avocatul Poporului apreciază că dispoziţiile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 21/2004 afectează statutul de unică autoritate legiuitoare a Parlamentului, arătând că, în privinţa puterii legiuitoare, prevederile art. 61 alin. (1) din Constituţie stabilesc că „Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului român şi unica autoritate legiuitoare a ţării", iar competenţa de legiferare a acestuia cu privire la un anumit domeniu nu poate fi limitată dacă legea astfel adoptată respectă exigenţele Legii fundamentale. Pe lângă monopolul legislativ al Parlamentului, Constituţia, în art. 115, consacră delegarea legislativă, în virtutea căreia Guvernul poate emite ordonanţe simple [art. 115 alin. (1)-(3)] sau ordonanţe de urgenţă [art. 115 alin. (4)-(6)]. Astfel, transferul unor atribuţii legislative către autoritatea executivă se realizează printr-un act de voinţă al Parlamentului ori, pe cale constituţională, în situaţii extraordinare, şi numai sub control parlamentar. Dar nici măcar prin delegarea legislativă excepţională, adică prin ordonanţe de urgenţă, Guvernul nu are voie să restrângă drepturile şi libertăţile, în sensul de a afecta în sens negativ drepturile şi libertăţile constituţionale, Curtea Constituţională pronunţându-se în acest sens în jurisprudenţa sa.24. În virtutea textelor constituţionale menţionate, Parlamentul şi, prin delegare legislativă, în condiţiile art. 115 din Constituţie, Guvernul au competenţa de a institui, modifica şi abroga norme juridice de aplicare generală. Autorităţile administraţiei publice nu au o asemenea competenţă, misiunea lor fiind aceea de a asigura executarea legilor.25. Astfel, potrivit art. 7 alin. (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 21/2004, sunt organisme interinstituţionale de sprijin al managementului şi se întrunesc semestrial şi ori de câte ori situaţia impune. Organismul care decide, cu acordul prim-ministrului, starea de alertă naţională sau la nivelul mai multor judeţe este Comitetul Naţional pentru Situaţii de Urgenţă. Conform art. 8¹ din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 21/2004, Comitetul naţional pentru situaţii speciale de urgenţă este un organism interministerial format din miniştri şi conducători ai instituţiilor publice centrale, în funcţie de tipurile de risc gestionate sau funcţiile de sprijin repartizate în competenţă în cadrul Sistemului Naţional de Management al Situaţiilor de Urgenţă, rolul acestuia fiind strict executiv: planificarea strategică, monitorizarea permanentă şi evaluarea factorilor de risc, ameninţărilor şi vulnerabilităţilor, precum şi coordonarea gestionării situaţiilor de urgenţă determinate de tipurile de risc stabilite prin hotărâre a Guvernului. Având în vedere caracterul pur administrativ al acestor organisme, Avocatul Poporului susţine că delegarea unor atribuţii de legiferare, având ca finalitate restrângerea exerciţiului unor drepturi sau libertăţi fundamentale, în sarcina unor autorităţi administrative ce aparţin puterii executive, este evident neconstituţională, întrucât încalcă principiul separaţiei puterilor, consacrat în art. 1 alin. (4) din Constituţie, precum şi prevederile art. 61 alin. (1), în conformitate cu care Parlamentul este unica autoritate legiuitoare a ţării.26. Pentru toate argumentele expuse, Avocatul Poporului solicită Curţii Constituţionale admiterea prezentei excepţii de neconstituţionalitate.27. În conformitate cu dispoziţiile art. 16 alin. (2) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, sesizarea a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, precum şi Guvernului, pentru a comunica punctul lor de vedere.28. Preşedintele Camerei Deputaţilor a transmis, cu Adresa nr. 2/2.993 din 11 mai 2020, înregistrată la Curtea Constituţională cu nr. 2.367 din 11 mai 2020, punctul său de vedere cu privire la sesizarea de neconstituţionalitate.29. Din analiza dispoziţiilor constituţionale rezultă că starea de alertă nu are o consacrare constituţională (precum regimul stării de mobilizare parţială sau totală a forţelor armate şi al stării de război, respectiv regimul stării de asediu şi al stării de urgenţă), fiind circumscrisă la nivel infraconstituţional, inclusiv în ceea ce priveşte declararea sa. Potrivit art. 8¹ alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 21/2004, în vederea planificării strategice, a monitorizării permanente, se constituie şi funcţionează Comitetul naţional pentru situaţii speciale de urgenţă, sub conducerea viceprim-ministrului pentru securitate naţională, în calitate de preşedinte. În acest sens, în conformitate cu prevederile Hotărârii Parlamentului nr. 22/2019 pentru acordarea încrederii Guvernului, preşedintele Camerei Deputaţilor constată că nu există în lista Guvernului funcţia de viceprim-ministru pentru securitate naţională. Aşadar, Comitetul naţional, potrivit dispoziţiilor art. 20 lit. c) coroborate cu prevederile art. 4 alin. (5) din ordonanţa de urgenţă, declară prin hotărârea sa, cu acordul prim-ministrului, starea de alertă. A fortiori, din coroborarea dispoziţiilor art. 4 alin. (2) şi (5) reiese că hotărârea de declarare a stării de alertă poate dispune orice măsuri care sunt necesare pentru înlăturarea stării de forţă majoră. Caracterul general al normei având semnificaţia unei aplicări generale, conform principiului ubi lex non distinguit, nec nos distinguere debemus, deci inclusiv măsuri de restrângere a drepturilor şi libertăţilor fundamentale. Aşadar, un Comitet naţional, care potrivit art. 8¹ alin. (3), este un organism interministerial format din miniştri şi conducători ai instituţiilor publice centrale, prin hotărârea sa (act administrativ) şi cu acordul prim-ministrului de declarare a stării de alertă poate, conform art. 4 alin. (5) lit. c) coroborat cu dispoziţiile alin. (2) din actul supus criticii de neconstituţionalitate, să dispună restrângerea drepturilor şi libertăţilor fundamentale. O atare competenţă încalcă art. 1 alin. (4) din Constituţie care instituie principiul separaţiei şi echilibrului puterilor în cadrul democraţiei constituţionale, care presupune, pe de o parte, că niciuna dintre cele trei puteri nu poate interveni în activitatea celorlalte puteri, iar pe de altă parte, presupune controlul prevăzut de lege asupra actelor emise de fiecare putere în parte (Decizia Curţii Constituţionale nr. 1.221 din 12 noiembrie 2008). Totodată, aceste dispoziţii intră în contradicţie şi cu unul dintre principiile managementului situaţiilor de urgenţă, acela al respectării drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale omului, prevăzut la art. 3 lit. c), antinomie evidentă şi de necontestat.30. De asemenea, din interpretarea dispoziţiilor art. 4 alin. (2) rezultă şi o confuzie a stării de alertă cu starea de forţă majoră. Curtea Constituţională, în jurisprudenţa sa, a statuat că „respectarea legilor este obligatorie, însă nu se poate pretinde unui subiect de drept să respecte o lege care nu este clară (vizând caracterul neechivoc al obiectului reglementării), precisă (cu referire la exactitatea soluţiei legislative alese şi a limbajului folosit) şi previzibilă (privind scopul şi consecinţele pe care le antrenează), întrucât acesta nu îşi poate adapta conduita în funcţie de ipoteza normativă a legii". De aceea, „una dintre cerinţele principiului respectării legilor vizează calitatea actelor normative". Aşadar, orice act normativ trebuie să îndeplinească anumite condiţii calitative, respectiv să fie clar, precis şi previzibil (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 903 din 6 iulie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 584 din 17 august 2010, Decizia nr. 743 din 2 iunie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 579 din 16 august 2011, Decizia nr. 1 din 11 ianuarie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 53 din 23 ianuarie 2012, Decizia nr. 447 din 29 octombrie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 674 din 1 noiembrie 2013, şi Decizia nr. 1 din 10 ianuarie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 123 din 19 februarie 2014).31. În consecinţă, prevederile supuse controlului constituţionalităţii nu respectă exigenţele constituţionale care privesc calitatea legii, sub aspectul clarităţii, preciziei şi previzibilităţii; ambiguitatea redacţională a normelor juridice supuse controlului de constituţionalitate invocate în sesizare sunt evidente, ceea ce determină serioase îndoieli cu privire la efectele pe care acestea le produc (a se vedea, mutatis mutandis, Decizia Curţii Constituţionale nr. 619 din 11 octombrie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 6 din 4 ianuarie 2017). Previzibilitatea cadrului legal (a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 21/2004) constituie nu doar premisa legalităţii măsurilor dispuse, ci şi garanţia respectării drepturilor şi libertăţilor fundamentale, a căror restrângere poate fi realizată doar prin lege şi numai în limitele impuse de Constituţie. Aşa fiind, preşedintele Camerei Deputaţilor constată că normele juridice criticate încalcă exigenţele art. 1 alin. (5) din Constituţie, în componenta sa referitoare la calitatea legii.32. De asemenea, apreciază că actul normativ criticat încalcă prevederile art. 53 din Constituţie, cu trimitere la art. 8 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale. Ţinând cont de domeniul de reglementare al Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 21/2004, trebuie avute în vedere exigenţele stabilite de instanţa de contencios constituţional cu privire la stabilirea unor garanţii sustenabile, care să ateste protecţie în ceea ce priveşte măsurile legislative de natură să afecteze exercitarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale. Astfel, pentru ca restrângerea să poată fi justificată, trebuie întrunite, în mod cumulativ, cerinţele expres prevăzute de art. 53 din Legea fundamentală. Urmărind aceste repere, preşedintele Camerei Deputaţilor apreciază că soluţia legislativă prevăzută la art. 4 alin. (2) din actul normativ supus controlului de constituţionalitate, potrivit căreia „se pot dispune orice măsuri care sunt necesare", coroborată cu cea de la alin. (4), în conformitate cu care aceste măsuri „se stabilesc în regulamente, planuri, programe sau în documente operative aprobate prin decizii, ordine ori dispoziţii emise conform reglementărilor în vigoare", nu apare ca fiind proporţională cu scopul legitim urmărit din perspectiva relaţiei existente între interesul general invocat şi cel individual. Prin emiterea unor acte administrative de rang infralegal, cu un grad sporit de instabilitate, se determină o stare de incertitudine juridică, deoarece reglementarea primară, fiind imprevizibilă, lipsită de rigurozitate, oferă miniştrilor şi conducătorilor instituţiilor publice centrale, membri ai Comitetului naţional pentru situaţii speciale de urgenţă, o marjă extrem de largă de apreciere şi, în acelaşi timp, discreţionară în privinţa acţiunilor şi măsurilor ce pot fi dispuse.33. Curtea Constituţională, în jurisprudenţa sa, a considerat că în lipsa unei reglementări legale precise, clare, previzibile şi lipsită de echivoc, care să determine cu exactitate sfera limitării exerciţiului dreptului la viaţă intimă şi de familie, face ca arbitrarul sau abuzul autorităţilor să fie posibil în acest domeniu. Or, obligaţia legală primară care nu impune în mod expres o limită temporală a stării de alertă, lăsând la latitudinea unui organism interministerial de a stabili perioada de aplicare, transformă excepţia de la principiul protejării efective a dreptului şi libertăţii fundamentale în regulă absolută. Dreptul apare ca fiind reglementat într-o manieră negativă, latura sa pozitivă pierzând caracterul predominant. Reglementarea unei obligaţii pozitive care priveşte limitarea în mod necontenit a exerciţiului unui drept sau libertăţii fundamentale face să dispară însăşi esenţa dreptului, prin îndepărtarea garanţiilor privind exercitarea acestuia.34. Totodată, preşedintele Camerei Deputaţilor reţine că, în situaţii similare referitoare la posibilitatea limitării în mod necontenit a exerciţiului dreptului la viaţă intimă, Curtea Constituţională a examinat şi respectarea principiului proporţionalităţii, o altă cerinţă imperativă necesar a fi respectată în cazurile de restrângere a exerciţiului unor drepturi sau al unor libertăţi fundamentale, prevăzută expres de art. 53 alin. (2) din Constituţie. Acest principiu impune ca măsura de restrângere să fie în acord cu situaţia care a determinat aplicarea ei şi, totodată, să înceteze odată cu dispariţia cauzei determinante. Aşadar, sub acest aspect, este de analizat dacă textul de lege criticat respectă pe deplin exigenţele principiului proporţionalităţii, atât în privinţa întinderii măsurii de limitare a dreptului, cât şi sub aspectul încetării ei imediat ce au dispărut cauzele determinante. Astfel, nu utilizarea justificată, în condiţiile reglementate de lege, este cea care, în sine, prejudiciază într-un mod inacceptabil exercitarea dreptului la viaţă intimă, ci obligaţia legală cu caracter continuu, general aplicabilă.35. Limitarea exerciţiului unor drepturi personale în considerarea unor drepturi colective şi interese publice, ce vizează securitatea naţională, ordinea publică sau prevenţia penală, a constituit în permanenţă o operaţiune sensibilă sub aspectul reglementării, astfel încât să fie menţinut un just echilibru între interesele şi drepturile individuale, pe de o parte, şi cele ale societăţii, pe de altă parte, însă prevederile legale criticate reprezintă o ingerinţă în drepturile garantate de art. 26 din Legea fundamentală şi art. 8 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, care nu respectă principiul proporţionalităţii între măsurile luate şi interesul public ocrotit.36. În fine, prin raportare la dispoziţiile art. 1 alin. (4) şi (5), art. 61, art. 64 alin. (4), art. 74 alin. (1), art. 109 alin. (1), art. 111 şi art. 112 din Constituţie, referitoare la prerogativele constituţionale ale Parlamentului, preşedintele Camerei Deputaţilor apreciază că, în considerarea rolului Parlamentului de „organ reprezentativ suprem al poporului român şi unica autoritate legiuitoare a ţării", competenţa de legiferare a acestuia cu privire la un anumit domeniu nu poate fi limitată dacă legea astfel adoptată respectă exigenţele constituţionale (Decizia Curţii Constituţionale nr. 308 din 28 martie 2012). În virtutea acestor prevederi, Parlamentul este singura autoritate publică ce adoptă legi.37. Conceputul de „lege", conform deciziilor Curţii Constituţionale nr. 120 din 16 martie 2004 şi nr. 63 din 8 februarie 2017, se defineşte prin raportare la două criterii: cel formal şi cel material. În ceea ce priveşte ordonanţele Guvernului, Curtea Constituţională a reţinut prin deciziile nr. 479 din 18 iunie 2015 şi nr. 856 din 18 decembrie 2018 că, elaborând astfel de acte normative, organul administrativ exercită o competenţă prin atribuire care, prin natura ei, intră în sfera de competenţă legislativă a Parlamentului. Prin urmare, ordonanţa nu reprezintă o lege în sens formal, ci un act administrativ de domeniul legii, asimilat acesteia prin efectele pe care le produce, respectând sub acest aspect doar criteriul material. În consecinţă, ordonanţele Guvernului nu pot aduce atingere drepturilor, libertăţilor şi îndatoririlor prevăzute de Constituţie. Mai mult, în privinţa condiţiei instituite prin art. 115 alin. (6) din Constituţie, referitor la interzicerea afectării, prin ordonanţă de urgenţă, a drepturilor, libertăţilor şi îndatoririlor prevăzute de Constituţie, Curtea Constituţională, în jurisprudenţa sa, a reţinut că atunci când obiectul de reglementare al unei ordonanţe de urgenţă îl reprezintă drepturi, libertăţi sau îndatoriri fundamentale, intervenţia legiuitorului delegat trebuie să fie în sensul neafectării acestor drepturi, al instituirii unui regim juridic care să permită exercitarea plenară a tuturor atributelor acestor drepturi.38. În acest sens, preşedintele Camerei Deputaţilor observă că prevederile art. 4 alin. (2) şi (4) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 21/2004 vin în contradicţie cu dispoziţiile art. 1 alin. (5) din Constituţie, întrucât din aceste prevederi reiese fără echivoc competenţa Comitetului naţional pentru situaţii speciale de urgenţă, organism interministerial format din miniştri şi conducători ai instituţiilor publice centrale, ca prin hotărâre să poată restrânge drepturi şi libertăţi fundamentale, intrând flagrant în contradicţie cu dispoziţiile constituţionale. Prin Decizia nr. 1.189 din 6 noiembrie 2008, Curtea Constituţională a reafirmat că ordonanţele de urgenţă ale Guvernului nu pot fi adoptate dacă prin reglementările pe care le conţin „afectează" sau au „consecinţe negative" asupra drepturilor, libertăţilor şi îndatoririlor fundamentale, aşa cum este cazul situaţiei de faţă. Or, principiul statului de drept, chiar şi în această perioadă, consacră o serie de garanţii menite să asigure respectarea drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor, respectiv încadrarea autorităţilor publice în coordonatele dreptului. Exigenţele statului de drept impun ca garanţiile juridice ale drepturilor prevăzute de Legea fundamentală în beneficiul cetăţenilor să fie utilizate potrivit scopului pentru care au fost instituite.39. Având în vedere considerentele expuse, preşedintele Camerei Deputaţilor apreciază că normele criticate prin excepţia de neconstituţionalitate ridicată de Avocatul Poporului justifică admiterea acesteia de către Curtea Constituţională.40. Guvernul a transmis punctul său de vedere, prin Adresa nr. 5/2.315/2020, înregistrată la Curtea Constituţională cu nr. 2.371 din 12 mai 2020. În ceea ce priveşte stabilirea semnificaţiei noţiunii „stare de alertă" din dispoziţiile mai sus menţionate, apreciază că este necesară utilizarea metodei interpretării sistematice a dispoziţiilor din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 21/2004 în sensul în care norma juridică să producă efecte juridice. Astfel, rezultă că starea de alertă intervine în cazul iminenţei ameninţării sau producerii situaţiei de urgenţă astfel cum este definită la art. 2 lit. a) din ordonanţa de urgenţă, care presupune luarea măsurilor şi acţiunilor prevăzute la art. 4 alin. (1)-(4), a căror punere în aplicare şi în executare se realizează prin actele de reglementare secundară expres menţionate în textul ordonanţei. De asemenea, ordonanţa prevede care este autoritatea competentă să declare starea de alertă, precum şi încetarea acesteia, actul prin care se declară această stare, conţinutul acestui act care cuprinde inclusiv perioada pentru care se declară starea de alertă.41. Potrivit art. 4 alin. (5) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 21/2004, hotărârea de declarare a stării de alertă trebuie să cuprindă temeiul ei juridic, perioada de aplicare, măsurile dispuse şi îndatoririle particularilor privind participarea la activităţi în folosul colectivităţilor locale. Hotărârea de declarare a stării de alertă la nivel naţional sau pe teritoriul mai multor judeţe se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I, iar cele de la nivel judeţean sau al municipiului Bucureşti în Monitorul Oficial al unităţii administrativ-teritoriale.42. Astfel, starea de alertă presupune caracterul iminent al ameninţării sau producerii situaţiei de urgenţă, declararea sa fiind realizată de către autorităţile competente potrivit art. 20, respectiv art. 22, din ordonanţă. Actul normativ defineşte în mod concret, clar şi previzibil situaţia de urgenţă, respectiv acele evenimente excepţionale cu caracter nonmilitar care aduc atingere unor valori fundamentele specifice fiinţei umane şi pentru a căror înlăturare este nevoie de adoptarea unor măsuri şi acţiuni urgente. În consecinţă, intervenţia autorităţilor este necesară pentru înlăturarea consecinţelor unui eveniment de forţă majoră, astfel cum este acesta definit în art. 1.351 alin. (2) din Codul civil. Din coroborarea alin. (1), alin. (2) şi alin. (3) ale art. 4 rezultă că este necesară luarea oricăror măsuri prevăzute de lege în scopul înlăturării situaţiei de forţă majoră şi care sunt proporţionale cu situaţiile care le-au determinat, aplicarea acestora realizându-se cu respectarea condiţiilor şi limitelor prevăzute de lege.43. De asemenea, din interpretarea alin. (4) al art. 4 rezultă că organizarea executării măsurilor şi acţiunilor prevăzute la alin. (1), alin. (2) şi alin. (3) se va face prin acte de reglementare secundară expres menţionate - decizii, ordine ori dispoziţii, care vor fi emise conform reglementărilor în vigoare. Astfel, prin aceste acte de reglementare secundară nu pot fi dispuse alte măsuri sau acţiuni decât cele menţionate expres la alineatele menţionate sau care sunt prevăzute de legislaţia în vigoare. Măsurile şi acţiunile care pot fi întreprinse sunt în mod expres prevăzute de ordonanţă la art. 4 alin. (1) şi alin. (2) cu respectarea principiilor proporţionalităţii şi legalităţii, deci de legiuitorul delegat, numai organizarea executării acestor măsuri fiind lăsată la latitudinea unor acte de reglementare secundară, care, la rândul lor, trebuie să fie emise cu respectarea principiului legalităţii. În măsura în care actele normative de nivel secundar (decizii, ordine, dispoziţii) depăşesc limitele stabilite prin actul de reglementare primară, Guvernul apreciază că acestea sunt pasibile de a fi atacate în contencios administrativ, potrivit art. 21 din Constituţie şi Legii nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ.44. Ordonanţa de urgenţă nu conţine dispoziţii care să permită realizarea restrângerii exerciţiului unor drepturi şi libertăţi fundamentale şi nici nu prevede că aceste restrângeri ar putea fi realizate prin acte de reglementare secundară, însă prevede că pot fi luate măsuri care afectează alte drepturi subiective, drepturile fundamentale. Or, drepturile subiective, care nu sunt drepturi fundamentale, pot fi restrânse fără îndeplinirea condiţiilor art. 53 din Legea fundamentală.45. În consecinţă, având în vedere cele de mai sus, nu se susţin criticile formulate de Avocatul Poporului, în sensul în care nu există elemente obiective pentru declararea stării de alertă. De asemenea, nu se susţine nici critica privind dispunerea oricăror măsuri apreciate ca fiind de natură să înlăture situaţia de urgenţă, întrucât, aşa cum s-a arătat mai sus, măsurile ce pot fi dispuse sunt prevăzute în mod expres de ordonanţa de urgenţă sau de legislaţia în vigoare, numai organizarea executării lor fiind lăsată la latitudinea actelor de reglementare secundară menţionate (decizii, dispoziţii, ordine).46. În ceea ce priveşte domeniul de aplicare a art. 53, Curtea Constituţională a statuat în jurisprudenţa sa că restrângerea vizează doar drepturile fundamentale şi nu orice drepturi subiective, indiferent că acestea izvorăsc din acte normative sau din acte consensuale, identificarea în concret a acestor drepturi revenind judecătorului constituţional (Decizia nr. 1.189 din 6 noiembrie 2008). Intervenţia autorităţilor statale vizează doar exerciţiul drepturilor fundamentale şi nu poate afecta însăşi existenţa sau substanţa acestor drepturi. În acest sens, art. 53 precizează că restrângerile drepturilor şi libertăţilor fundamentale pot să vizeze exercitarea acestora, dar nu pot să lezeze existenţa lor.47. Din interpretarea sistematică a dispoziţiilor legale incidente cu privire la semnificaţia noţiunii stării de alertă, această stare nu presupune ingerinţe în exercitarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale. Starea de alertă reprezintă un regim premergător instituirii stării de urgenţă, ca măsură excepţională prevăzută de art. 93 din Constituţie, care prevede şi posibilitatea restrângerii exerciţiului unor drepturi şi libertăţi fundamentale. Chiar dacă declararea stării de alertă presupune, conform art. 2 lit. f) şi art. 4 alin. (1), alin. (2) şi alin. (3), luarea unor măsuri pentru înlăturarea stării de forţă majoră în hotărârea de declarare a stării urmând a fi incluse şi măsurile dispuse, Guvernul apreciază că aceste măsuri nu pot depăşi cadrul legal instituit de Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 21/2004. Această interpretare este susţinută şi de faptul că, în forma iniţială, art. 4 alin. (2) prevedea, aşa cum menţionează şi Avocatul Poporului în sesizare, posibilitatea restrângerii exerciţiului drepturilor şi libertăţilor fundamentale, însă această dispoziţie a fost modificată de Parlament, ca urmare a cererii de reexaminare formulată de Preşedintele României cu privire la legea de aprobare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 21/2004.48. Prin urmare, Guvernul apreciază că susţinerea Avocatului Poporului este ipotetică, autorul sesizării criticând modalitatea de interpretare şi aplicare a art. 4 din ordonanţa de urgenţă, respectiv una din posibilele interpretări ale textului - cea privind realizarea restrângerii exerciţiului unor drepturi şi libertăţi fundamentale. Or, din interpretarea sistematică a actului normativ criticat rezultă că nu se poate realiza restrângerea exerciţiului unor drepturi şi libertăţi fundamentale prin actele de punere în executare a art. 4, niciuna din prevederile ordonanţei nepermiţând o astfel de restrângere. Însă, în măsura în care aceste restrângeri se realizează în fapt, aceasta nu reprezintă o chestiune de constituţionalitate, întrucât acele reglementări nu sunt supuse controlului de constituţionalitate conform art. 146 din Legea fundamentală. Legea fundamentală prevede un remediu în cazul încălcării dispoziţiilor legale, respectiv accesul liber la justiţie în condiţiile art. 21 şi ale Legii nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ.49. Mai mult, problemele de interpretare şi aplicare a legii, conform jurisprudenţei Curţii, constituie o cauză de inadmisibilitate a sesizării, întrucât aspectele referitoare la aplicarea şi interpretarea legii „nu pot fi convertite în vicii de neconstituţionalitate menite să justifice contrarietatea acestora cu dispoziţiile din Legea fundamentală." (Decizia nr. 201 din 9 aprilie 2013).50. Referitor la critica privind lipsa unei limite temporale a stării de alertă, Guvernul menţionează că teza propusă de Comisia pentru elaborarea proiectului de revizuire a Constituţiei din 2003 nu a făcut nicio precizare în ce priveşte durata restrângerii şi nici alte condiţii ce urmau să fie respectate dacă s-ar fi optat pentru restrângerea exerciţiului unor drepturi şi/sau libertăţi.51. Astfel, Guvernul arătă că, prin raportare la art. 2 lit. j) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 21/2004, întrucât pentru fiecare tip de risc enumerat, intervenţia specializată şi managementul situaţiei de urgenţă în scopul restabilirii situaţiei de normalitate necesită dispunerea oricărei măsuri necesare în funcţie de evoluţia riscului produs, nu se poate stabili cu certitudine o limită temporală absolută pentru instituirea stării de alertă, prin raportare la specificul fiecărui tip de risc identificat. În consecinţă, nici criticile raportate la art. 53 din Constituţie nu pot fi susţinute.52. În ceea ce priveşte criticile de neconstituţionalitate raportate la art. 61 din Constituţie, potrivit cărora prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 21/2004 se realizează delegarea unor atribuţii de legiferare, având ca finalitate restrângerea exerciţiului unor drepturi sau libertăţi fundamentale în sarcina unor autorităţi administrative ce aparţin puterii executive, Guvernul, invocând jurisprudenţa Curţii Constituţionale referitoare la principiul separaţiei şi echilibrului puterilor în stat în cadrul democraţiei constituţionale, subliniază că prin delegarea legislativă nu se poate realiza un transfer integral al competenţei legislative de la Parlament la Guvern, ci aceasta are un obiect limitat fie de legea de abilitare, fie de îndeplinirea condiţiilor pentru emiterea ordonanţelor de urgenţă. Obiect al ordonanţelor de urgenţă îl pot forma numai acele relaţii sociale care sunt susceptibile, la rândul lor, să fie reglementate prin lege.53. Funcţia legislativă a Parlamentului se circumscrie astfel exclusiv dezbaterii şi adoptării legilor, adoptarea celorlalte acte ale Parlamentului (moţiuni, hotărâri, declaraţii, apeluri) realizând alte funcţii ale acestuia. Nu este mai puţin adevărat că şi Guvernul poate adopta acte cu putere de lege, în baza delegării legislative primite de la Parlament sau în baza textului Legii fundamentale (art. 115), în ambele cazuri însă sub control parlamentar. De asemenea, Guvernul României poate să-şi angajeze răspunderea pentru un proiect de lege (art. 114). Inclusiv cetăţenii pot participa la exercitarea funcţiei legislative prin intermediul iniţiativei populare (art. 74), Preşedintele României implicându-se şi el în fazele finale ale procesului legislativ (promulgarea legii, solicitarea de reexaminare a legii - art. 77). Cu toate acestea, nu înseamnă că în România există mai multe autorităţi legiuitoare şi că astfel de situaţii contrazic art. 61 din Constituţie.54. Raportând susţinerile autorului sesizării la cele mai sus menţionate şi la conţinutul art. 4 coroborat cu art. 7 alin. (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 21/2004, Guvernul reiterează că prin actele de reglementare secundară emise de comitetele pentru situaţii de urgenţă nu pot fi reglementate restrângeri ale exerciţiului unor drepturi şi libertăţi fundamentale, aceste acte urmând a organiza punerea în executare a măsurilor prevăzute de prezenta ordonanţă de urgenţă. Astfel, aceste comitete nu legiferează în locul Parlamentului, ci doar emit acte de punere în executare a dispoziţiilor din reglementarea primară, respectiv a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 21/2004.55. În concluzie, Guvernul solicită respingerea criticilor de neconstituţionalitate ca neîntemeiate.56. Preşedintele Senatului nu a comunicat punctul său de vedere cu privire la excepţia de neconstituţionalitate.CURTEA,examinând actul de sesizare, punctele de vedere ale preşedintelui Camerei Deputaţilor şi Guvernului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, susţinerile reprezentantului autorului excepţiei de neconstituţionalitate, concluziile procurorului, dispoziţiile legale criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele:57. Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. d) din Constituţie, precum şi ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 şi 29 din Legea nr. 47/1992, să soluţioneze excepţia de neconstituţionalitate.58. Potrivit actului de sesizare, obiect al excepţiei de neconstituţionalitate îl constituie dispoziţiile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 21/2004 privind Sistemul Naţional de Management al Situaţiilor de Urgenţă, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 361 din 26 aprilie 2004, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 15/2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 190 din 7 martie 2005. Din analiza criticilor formulate, rezultă însă că obiect al excepţiei îl constituie doar dispoziţiile art. 2 lit. f) şi art. 4 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 21/2004, care au următorul conţinut:– Art. 2 lit. f): „În sensul prezentei ordonanţe de urgenţă, termenii şi expresiile folosite au următorul înţeles: [...] f) starea de alertă - se declară potrivit prezentei ordonanţe de urgenţă şi se referă la punerea de îndată în aplicare a planurilor de acţiuni şi măsuri de prevenire, avertizare a populaţiei, limitare şi înlăturare a consecinţelor situaţiei de urgenţă.";– Art. 4: „(1) Pe durata situaţiilor de urgenţă sau a stărilor potenţial generatoare de situaţii de urgenţă se întreprind, în condiţiile legii, după caz, acţiuni şi măsuri pentru:a)avertizarea populaţiei, instituţiilor şi agenţilor economici din zonele de pericol;b)declararea stării de alertă în cazul iminenţei ameninţării sau producerii situaţiei de urgenţă;c)punerea în aplicare a măsurilor de prevenire şi de protecţie specifice tipurilor de risc şi, după caz, hotărârea evacuării din zona afectată sau parţial afectată;d)intervenţia operativă cu forţe şi mijloace special constituite, în funcţie de situaţie, pentru limitarea şi înlăturarea efectelor negative;e)acordarea de ajutoare de urgenţă;f)instituirea regimului stării de urgenţă, în condiţiile prevăzute de art. 93 din Constituţia României, republicată;g)solicitarea sau acordarea de asistenţă internaţională;h)acordarea de despăgubiri persoanelor juridice şi fizice;i)alte măsuri prevăzute de lege.
(2) Pe timpul stării de alertă se pot dispune orice măsuri care sunt necesare pentru înlăturarea stării de forţă majoră.
(3) Măsurile prevăzute la alin. (2) trebuie să fie proporţionale cu situaţiile care le-au determinat şi se aplică cu respectarea condiţiilor şi limitelor prevăzute de lege.
(4) Acţiunile şi măsurile prevăzute la alin. (1), (2) şi (3) se stabilesc în regulamente, planuri, programe sau în documente operative aprobate prin decizii, ordine ori dispoziţii emise conform reglementărilor în vigoare.
(5) Hotărârea de declarare a stării de alertă cuprinde:a)baza legală; b)perioada de aplicare; c)măsurile dispuse; d)obligaţiile cetăţenilor şi ale operatorilor economici în ceea ce priveşte participarea la activităţi în folosul comunităţilor locale.
(6) În funcţie de evoluţia situaţiei de urgenţă care a determinat declararea stării de alertă, durata sau aria acesteia se poate prelungi ori extinde sau restrânge, după caz."59. Autorul sesizării susţine că dispoziţiile criticate contravin prevederilor constituţionale ale art. 1 alin. (4) şi (5), art. 53 şi art. 61 alin. (1). 60. Analizând excepţia de neconstituţionalitate, Curtea reţine că Avocatul Poporului formulează mai multe critici de neconstituţionalitate, susţinând că (i) în lipsa reglementării la nivelul legislaţiei primare a definiţiei stării de alertă şi a limitelor instituirii stării de alertă, ingerinţa generată de această stare poate viza drepturi fundamentale, respectiv dreptul la libertate individuală, dreptul la liberă circulaţie, dreptul la viaţă intimă, familială şi privată, libertatea întrunirilor, munca şi protecţia socială a muncii, libertatea economică şi altele, cu încălcarea prevederilor art. 1 alin. (5) şi art. 53 din Constituţie, (ii) dispoziţiile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 21/2004 permit dispunerea unor măsuri de restrângere a exerciţiului unor drepturi fundamentale prin acte administrative (regulamente, planuri, programe sau documente operative aprobate prin decizii, ordine ori dispoziţii) emise de organe eminamente administrative, ceea ce contravine art. 1 alin. (4) şi (5), art. 53 şi art. 61 alin. (1) din Constituţie, şi (iii) actul normativ criticat nu respectă condiţia privind proporţionalitatea măsurii restrângerii exerciţiului unor drepturi şi libertăţi prin lipsa unui termen-limită pentru declararea stării de alertă, cu încălcarea art. 53 alin. (2) din Constituţie. 61. Cu privire la prima critică de neconstituţionalitate, care vizează lipsa unei definiţii clare şi complete a stării de alertă şi a unei proceduri care să asigure legalitatea măsurilor dispuse, Curtea apreciază necesară analiza cadrului legal privind starea de alertă. Potrivit art. 2 lit. f) din actul normativ criticat, starea de alertă se declară cu respectarea dispoziţiilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 21/2004 şi „se referă la punerea de îndată în aplicare a planurilor de acţiuni şi măsuri de prevenire, avertizare a populaţiei, limitare şi înlăturare a consecinţelor situaţiei de urgenţă". Declararea stării de alertă se realizează, aşadar, potrivit dispoziţiilor art. 4 alin. (1) lit. b) din ordonanţa de urgenţă, care prevăd că, „pe durata situaţiilor de urgenţă sau a stărilor potenţial generatoare de situaţii de urgenţă se întreprind, în condiţiile legii, după caz, acţiuni şi măsuri pentru: [...] declararea stării de alertă în cazul iminenţei ameninţării sau producerii situaţiei de urgenţă". Situaţia de urgenţă este definită expres, în art. 2 lit. a), ca fiind „un eveniment excepţional, cu caracter non-militar, care ameninţă viaţa sau sănătatea persoanei, mediul înconjurător, valorile materiale şi culturale, iar pentru restabilirea stării de normalitate sunt necesare adoptarea de măsuri şi acţiuni urgente, alocarea de resurse specializate şi managementul unitar al forţelor şi mijloacelor implicate". 62. Din coroborarea dispoziţiilor legale şi interpretarea lor sistematică rezultă că starea de alertă este o măsură dispusă pe durata unei situaţii de urgenţă sau a unei stări potenţial generatoare de situaţii de urgenţă, în cazul în care ameninţarea sau producerea riscului care generează situaţia de urgenţă sunt iminente. Măsura este necesară în vederea realizării scopului pentru care este instituită, respectiv preîntâmpinarea evenimentului excepţional şi restabilirea stării de normalitate. Aşadar, starea de alertă se grefează pe o situaţie de urgenţă, existentă sau potenţială, şi poate fi dispusă numai în situaţia în care producerea riscului, a consecinţelor negative care ameninţă viaţa sau sănătatea persoanei, mediul înconjurător, valorile materiale şi culturale sunt iminente. Cu alte cuvinte, pentru a institui starea de alertă nu este necesară producerea efectivă, în prealabil, a consecinţelor negative, fiind suficient ca riscul să fie unul real şi iminent. Prin urmare, scopul măsurii este unul preponderent preventiv, de a anticipa şi limita consecinţele generate de evenimentul excepţional care determină situaţia de urgenţă. Aceasta este raţiunea pentru care legiuitorul a prevăzut la art. 4 alin. (6) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 21/2004 că, „în funcţie de evoluţia situaţiei de urgenţă care a determinat declararea stării de alertă, durata sau aria acesteia se poate prelungi ori extinde sau restrânge, după caz.", iar la art. 4 alin. (1) lit. f), în cazul în care situaţia se deteriorează grav, „instituirea regimului stării de urgenţă, în condiţiile prevăzute de art. 93 din Constituţia României, republicată.". 63. Procedura de declarare a stării de alertă se stabileşte, în temeiul art. 4 alin. (4) din acelaşi act normativ, prin regulamente, planuri, programe sau în documente operative aprobate prin decizii, ordine ori dispoziţii emise conform reglementărilor în vigoare, de Sistemul Naţional de Management al Situaţiilor de Urgenţă. Acest sistem este organizat de autorităţile administraţiei publice şi se compune, potrivit art. 1 alin. (2) din ordonanţa de urgenţă, dintr-o reţea de organisme, organe şi structuri abilitate în managementul situaţiilor de urgenţă, constituite pe niveluri sau domenii de competenţă, care dispune de infrastructură şi de resursele necesare pentru îndeplinirea atribuţiilor prevăzute în prezenta ordonanţă de urgenţă. Organismele, organele şi structurile abilitate sunt, conform art. 6, comitetele pentru situaţii de urgenţă, Inspectoratul General pentru Situaţii de Urgenţă, serviciile de urgenţă profesioniste şi servicii de urgenţă voluntare, centrele operative şi centrele de coordonare şi conducere a intervenţiei, precum şi comandantul acţiunii. 64. În emiterea deciziilor, ordinelor şi a dispoziţiilor, organismele, organele şi structurile abilitate în managementul situaţiilor de urgenţă acţionează ca organe de stat, în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes legitim public. Aşadar, potrivit dispoziţiilor Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, acestea sunt acte administrative emise de entităţi administrative în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dau naştere, modifică sau sting raporturi juridice. 65. Potrivit art. 4 alin. (5) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 21/2004, hotărârea de declarare a stării de alertă cuprinde baza legală, perioada de aplicare, măsurile dispuse, precum şi obligaţiile cetăţenilor şi ale operatorilor economici în ceea ce priveşte participarea la activităţi în folosul comunităţilor locale. Aşadar, întrucât reglementează o serie de reguli general obligatorii, autorităţile statului fiind însărcinate cu ducerea la îndeplinire a măsurilor adoptate, iar persoanele fizice şi juridice având obligaţia de a respecta cele statuate în cuprinsul actului, rezultă că, din perspectiva conţinutului, hotărârea de declarare a stării de alertă este un act administrativ cu caracter normativ. Celelalte acte administrative emise de organismele, organele şi structurile abilitate în managementul situaţiilor de urgenţă pot avea caracter normativ sau individual, în funcţie de obiectul de reglementare, respectiv măsurile pe care le cuprind, şi de sfera persoanelor cărora li se adresează. 66. Curtea constată că, din analiza cadrului legal care reglementează regimul stării de alertă, rezultă suficient de clar ce este starea de alertă şi care este procedura declarării sale. Prin urmare, Curtea reţine că dispoziţiile art. 2 lit. f), coroborate cu cele ale art. 2 lit. a) şi ale art. 4 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 21/2004 respectă cerinţele de calitate a legii referitoare la claritate şi previzibilitate, din interpretarea sistematică a actului normativ rezultând suficiente criterii pentru identificarea unei stări de alertă. Sub acest aspect, Curtea Europeană a Drepturilor Omului s-a pronunţat în mod constant, statuând că, din cauza principiului generalităţii legilor, conţinutul acestora nu poate prezenta o precizie absolută. Una dintre tehnicile tip de reglementare constă în recurgerea mai degrabă la categorii generale decât la liste exhaustive. De asemenea, numeroase legi se folosesc de eficacitatea formulelor mai mult sau mai puţin vagi pentru a evita o rigiditate excesivă şi a se putea adapta la schimbările de situaţie [de exemplu, Hotărârea din 15 noiembrie 1996, pronunţată în Cauza Cantoni împotriva Franţei, paragraful 31]. 67. Având în vedere aceste argumente, Curtea constată că prevederile art. 2 lit. f) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 21/2004 sunt constituţionale în raport cu criticile întemeiate pe art. 1 alin. (5) din Constituţie, referitoare la condiţiile de calitate ale unei norme legale. 68. Cea de-a doua critică de neconstituţionalitate vizează posibilitatea ca, în temeiul dispoziţiilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 21/2004, să se dispună măsuri de restrângere a exerciţiului unor drepturi fundamentale prin acte administrative, cu încălcarea art. 1 alin. (4) şi (5), art. 53 şi art. 61 alin. (1) din Constituţie. 69. Cu privire la măsurile care pot fi dispuse prin hotărârea de declarare a stării de alertă, precum şi prin deciziile, ordinele ori dispoziţiile entităţilor competente, potrivit legii, Curtea observă că Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 21/2004, după ce enumeră expres, în art. 4 alin. (1), măsuri precum „avertizarea populaţiei, instituţiilor şi agenţilor economici din zonele de pericol" [lit. a)], „punerea în aplicare a măsurilor de prevenire şi de protecţie specifice tipurilor de risc şi, după caz, hotărârea evacuării din zona afectată sau parţial afectată" [lit. c)], „intervenţia operativă cu forţe şi mijloace special constituite, în funcţie de situaţie, pentru limitarea şi înlăturarea efectelor negative" [lit. d)], „acordarea de ajutoare de urgenţă" [lit. e)], „acordarea de despăgubiri persoanelor juridice şi fizice" [lit. h)], şi în art. 4 alin. (5), „obligaţiile cetăţenilor şi ale operatorilor economici în ceea ce priveşte participarea la activităţi în folosul comunităţilor locale", în acelaşi art. 4 alin. (1) la lit. i), legiuitorul stabileşte, în mod nedeterminat, „alte măsuri prevăzute de lege". În continuare, dispoziţiile art. 4 alin. (2) şi (3) din ordonanţa de urgenţă par a circumscrie sfera acestor măsuri, statuând că „se pot dispune orice măsuri care sunt necesare pentru înlăturarea stării de forţă majoră", iar măsurile „trebuie să fie proporţionale cu situaţiile care le-au determinat şi se aplică cu respectarea condiţiilor şi limitelor prevăzute de lege". 70. Analizând conţinutul normativ al art. 4 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 21/2004, Curtea reţine că în cazul măsurilor care vizează „hotărârea evacuării din zona afectată sau parţial afectată" [alin. (1) lit. c)], respectiv „obligaţiile cetăţenilor şi ale operatorilor economici în ceea ce priveşte participarea la activităţi în folosul comunităţilor locale" [alin. (5) lit. d)], prin efectele aplicării acestor măsuri pot fi afectate drepturi fundamentale ale cetăţenilor. Astfel, evacuarea din zona în care este ameninţată viaţa sau sănătatea persoanei, mediul înconjurător, valorile materiale şi culturale reprezintă o măsură care presupune îndepărtarea unei persoane sau a unui grup de persoane dintr-un loc expus unei primejdii. Prin însăşi modalitatea în care se execută, această măsură este susceptibilă de a afecta o serie de drepturi fundamentale precum libera circulaţie, viaţa intimă, familială şi privată, inviolabilitatea domiciliului, dreptul la muncă, dreptul de proprietate privată sau libertatea economică. Or, Curtea observă că, de exemplu, cu privire la libera circulaţie, art. 25 alin. (1) teza a doua din Constituţie prevede expres că „legea stabileşte condiţiile exercitării acestui drept", cu privire la dreptul de proprietate, potrivit art. 44 alin. (1) din Constituţie, conţinutul şi limitele sale sunt stabilite de lege, iar referitor la libertatea economică, art. 45 din Constituţie prevede că „exercitarea acesteia în condiţiile legii este garantată". Mai mult, cu privire la inviolabilitatea domiciliului, Constituţia însăşi în art. 27 alin. (2) prevede posibilitatea derogării prin lege de la acest drept atunci când sunt vizate „înlăturarea unei primejdii privind viaţa, integritatea fizică sau bunurile unei persoane", „apărarea securităţii naţionale sau a ordinii publice" sau „prevenirea răspândirii unei epidemii". În toate aceste cazuri, Constituţia prevede că regimul juridic al fiecărui drept fundamental este reglementat prin lege, ca act de reglementare primară, în cazul inviolabilităţii domiciliului sau a dreptului de proprietate, limitele drepturilor fiind stabilite chiar de normele constituţionale. 71. În ceea ce priveşte stabilirea „obligaţiilor cetăţenilor şi ale operatorilor economici în ceea ce priveşte participarea la activităţi în folosul comunităţilor locale", Curtea reţine că aceasta poate viza un alt drept fundamental, dreptul la muncă, cu corolarul constituţional aferent, respectiv interzicerea muncii forţate, prevăzute de art. 42 din Legea fundamentală. Cu privire la această interdicţie cu valoare de drept fundamental, constituantul însuşi a stabilit anumite limite, printre care cea prevăzută la art. 42 alin. (2) lit. c), respectiv că nu constituie muncă forţată „prestaţiile impuse în situaţia creată de calamităţi ori de alt pericol, precum şi cele care fac parte din obligaţiile civile normale stabilite de lege". Cu alte cuvinte, obligaţiile civile normale, inclusiv prestaţiile impuse în situaţia creată de calamităţi ori de alt pericol, nu intră în sfera de incidenţă a interdicţiei constituţionale cu condiţia să fie stabilite prin lege. 72. Aşadar, Curtea constată că, din interpretarea sistematică a dispoziţiilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 21/2004, rezultă că măsurile care pot fi luate pe durata stării de alertă, în temeiul art. 4 din actul normativ, pot viza restrângerea unor drepturi şi a unor libertăţi fundamentale. 73. Curtea reţine că, potrivit dispoziţiilor art. 115 din Constituţie, Guvernul are o competenţă normativă derivată fie dintr-o lege de abilitare, fie din însăşi Constituţie, cu un caracter special şi limitat, specific unei competenţe de atribuire. Exercitarea acestei competenţe se include tot în sfera puterii executive şi constă în posibilitatea de a emite două categorii de acte normative: ordonanţe simple şi ordonanţe de urgenţă (a se vedea Decizia nr. 1.189 din 20 septembrie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 808 din 16 noiembrie 2011). 74. Regimul particular al ordonanţei de urgenţă este prevăzut în art. 115 alin. (4)-(6) din Constituţie şi se referă la cazurile în care poate fi emisă: situaţii extraordinare a căror reglementare nu poate fi amânată, Guvernul având obligaţia de a motiva urgenţa în cuprinsul acesteia; intrarea în vigoare: numai după depunerea spre dezbatere în procedură de urgenţă la prima Cameră sesizată şi convocarea obligatorie a Parlamentului, dacă nu se află în sesiune; domeniul de reglementare: acesta poate fi şi de natura legilor organice, caz în care legea de aprobare se adoptă cu majoritatea prevăzută de art. 76 alin. (1) din Constituţie; ordonanţa de urgenţă nu poate fi însă adoptată în domeniul legilor constituţionale, nu poate afecta regimul instituţiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertăţile şi îndatoririle prevăzute de Constituţie, drepturile electorale şi nu poate viza măsuri de trecere silită a unor bunuri în proprietatea publică. Întrucât prevederile constituţionale stabilesc cadrul şi limitele exercitării delegării legislative, condiţionând legitimitatea şi deci constituţionalitatea ordonanţelor Guvernului de îndeplinirea unor cerinţe exprese, calificate în jurisprudenţa Curţii Constituţionale drept criterii de constituţionalitate, cu privire la îndeplinirea sau nu a exigenţelor constituţionale se poate pronunţa doar instanţa constituţională. 75. Examinând dispoziţiile art. 115 alin. (6) din Constituţie, prin Decizia nr. 150 din 12 martie 2020, paragrafele 58 şi 59, Curtea a constatat că norma constituţională instituie veritabile limitări ale competenţei atribuite Guvernului. Curtea a făcut trimitere la jurisprudenţa sa, prin care a stabilit că „se poate deduce că interdicţia adoptării de ordonanţe de urgenţă este totală şi necondiţionată atunci când menţionează că «nu pot fi adoptate în domeniul legilor constituţionale» şi că «nu pot viza măsuri de trecere silită a unor bunuri în proprietate publică». În celelalte domenii prevăzute de text, ordonanţele de urgenţă nu pot fi adoptate dacă «afectează», dacă au consecinţe negative, dar, în schimb, pot fi adoptate dacă, prin reglementările pe care le conţin, au consecinţe pozitive în domeniile în care intervin". În continuare, Curtea a arătat că „verbul «a afecta» este susceptibil de interpretări diferite, aşa cum rezultă din unele dicţionare. Din punctul de vedere al Curţii, aceasta urmează să reţină numai sensul juridic al noţiunii, sub diferite nuanţe, cum ar fi: «a suprima», «a aduce atingere», «a prejudicia», «a vătăma», «a leza», «a antrena consecinţe negative»." (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 1.189 din 6 noiembrie 2008). 76. Curtea a stabilit că „Guvernul nu are nicio competenţă de legiferare în domeniul legilor constituţionale («ordonanţele de urgenţă nu pot fi adoptate în domeniul legilor constituţionale») şi cel al legilor care vizează măsuri de trecere silită a unor bunuri în proprietate publică («ordonanţele de urgenţă nu pot viza măsuri de trecere silită»), acestea fiind în competenţa de legiferare exclusivă a Parlamentului, sub toate aspectele pe care le reglementează în conţinutul lor normativ, şi are o competenţă de legiferare limitată în domeniile care vizează regimul instituţiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertăţile şi îndatoririle prevăzute de Constituţie şi drepturile electorale («ordonanţele de urgenţă nu pot afecta»), cu privire la care aplicarea interdicţiei constituţionale exprese este condiţionată de adoptarea unor reglementări care suprimă, aduc atingere, prejudiciază, vatămă, lezează, în general, antrenează consecinţe negative asupra drepturilor, libertăţilor şi îndatoririlor constituţionale. În această din urmă ipoteză, dacă reglementările nu produc consecinţele juridice menţionate, Guvernul partajează competenţa de legiferare cu Parlamentul, fiind ţinut însă de obligaţia de a motiva în conţinutul actului normativ existenţa unei situaţii extraordinare, a cărei reglementare nu poate fi amânată, precum şi urgenţa reglementării". 77. Curtea a mai statuat că interdicţiile constituţionale prevăzute la art. 115 alin. (6) de a nu adopta ordonanţe de urgenţă care „pot afecta" regimul instituţiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertăţile şi îndatoririle prevăzute de Constituţie, drepturile electorale, au avut în vedere „restrângerea competenţei Guvernului de a legifera în aceste domenii esenţiale în locul Parlamentului, iar nu lipsirea totală de competenţa de a legifera în materie". Prin urmare, „întrucât nu există o interdicţie absolută cu privire la competenţa Guvernului de a legifera în materia reglementată prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 26/2020", Curtea a constatat că „nu poate reţine încălcarea, de plano, a dispoziţiilor art. 61 alin. (1) şi ale art. 73 alin. (3) lit. a), coroborate cu art. 115 alin. (6) din Constituţie, ci este necesar ca, pentru a stabili dacă actul normativ afectează o instituţie fundamentală a statului şi drepturi fundamentale ale cetăţenilor, în cadrul controlului de constituţionalitate extrinsecă pe care îl efectuează să antameze analiza criticilor de neconstituţionalitate intrinsecă formulate în cauză, raportate la art. 1 alin. (5), art. 36, art. 37, art. 61 alin. (1) şi art. 62 alin. (3) din Constituţie". 78. Pornind de la premisele stabilite prin Decizia nr. 150 din 12 martie 2020 şi luând act de obiectul de reglementare al Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 21/2004, Curtea reţine că acest act normativ reglementează, în domeniul managementului prevenirii şi gestionării situaţiilor de urgenţă, un sistem instituţional parţial închegat, care devine activ în momentul apariţiei situaţiilor de urgenţă şi care funcţionează temporar pe durata acestora. Actul normativ are ca scop crearea cadrului legal al măsurilor excepţionale impuse de gestionarea situaţiei de urgenţă, măsuri care au în vedere restabilirea rapidă a stării de normalitate. Legiferând cu privire la regimul juridic al stării de alertă, Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 21/2004 este actul de reglementare primară prin care se dispun acţiunile şi măsurile necesare gestionării situaţiilor de urgenţă, act în baza căruia entităţile cu competenţe în managementul situaţiei de urgenţă emit acte administrative cu caracter normativ sau individual care pun în executare norma primară. 79. Or, având în vedere că măsurile care vizează „hotărârea evacuării din zona afectată sau parţial afectată", respectiv „obligaţiile cetăţenilor şi ale operatorilor economici în ceea ce priveşte participarea la activităţi în folosul comunităţilor locale" pot privi restrângerea exerciţiului unor drepturi şi a unor libertăţi fundamentale, Curtea constată că actul normativ criticat cade în sfera interdicţiei prevăzute de art. 115 alin. (6) din Constituţie. 80. Pe de altă parte, analizând evoluţia cadrului legal în materia stării de alertă, Curtea observă că forma iniţială a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 21/2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 361 din 26 aprilie 2004, prevedea la art. 4 alin. (2) că, „pe timpul stării de alertă se pot dispune, cu respectarea prevederilor art. 53 din Constituţia României, republicată, măsuri pentru restrângerea unor drepturi sau libertăţi fundamentale referitoare, după caz, la libera circulaţie, inviolabilitatea domiciliului, interzicerea muncii forţate, dreptul de proprietate privată ori la protecţia socială a muncii, aflate în strânsă relaţie de cauzalitate cu situaţia produsă şi cu modalităţile specifice de gestionare a acesteia", iar în alin. (3) că „Măsurile de restrângere a exerciţiului unor drepturi sau al unor libertăţi prevăzute la alin. (2) trebuie să fie proporţionale cu situaţiile care le-au determinat şi se aplică cu respectarea condiţiilor şi limitelor prevăzute de lege". Cu alte cuvinte, ordonanţa de urgenţă viza chiar restrângerea exerciţiului unor drepturi sau al unor libertăţi fundamentale, actul normativ având ca scop crearea cadrului legal al măsurilor excepţionale impuse de gestionarea situaţiei de criză, raţiunea legii fiind aceea de a constitui temeiul legal al restrângerii exerciţiului unor drepturi sau al unor libertăţi fundamentale, în acord cu imperativul constituţional stabilit în art. 53 alin. (1). Or, o atare prevedere expresă, coroborată cu prevederile în temeiul cărora se instituiau măsurile care vizează evacuarea cetăţenilor, respectiv obligaţia acestora de a participa la activităţi în folosul comunităţilor locale, venea în contradicţie cu art. 115 alin. (6) din Constituţie, întrucât, în cadrul constituţional ulterior revizuirii Legii fundamentale din anul 2003, restrângerea exerciţiului unor drepturi sau al unor libertăţi fundamentale nu poate fi realizată decât printr-o lege, ca act formal al Parlamentului. 81. Soluţia legislativă care prevedea expres posibilitatea dispunerii de măsuri care aveau drept consecinţă restrângerea exerciţiului unor drepturi sau libertăţi fundamentale a fost însă modificată de legiuitorul primar prin legea de aprobare a ordonanţei de urgenţă. Astfel, prin Legea nr. 15/2005 pentru aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 21/2004 privind Sistemul Naţional de Management al Situaţiilor de Urgenţă, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 190 din 7 martie 2005, Parlamentul a înlăturat prevederea expresă de la art. 4 alin. (4) în forma adoptată de către Guvern, stabilind că „se pot dispune orice măsuri care sunt necesare pentru înlăturarea stării de forţă majoră" şi păstrând soluţia legislativă care prevede proporţionalitatea măsurilor dispuse cu situaţiile care le-au determinat şi aplicarea acestora cu respectarea condiţiilor şi limitelor prevăzute de lege. Aşadar, ca urmare a controlului parlamentar asupra actelor Guvernului, întemeiat pe art. 115 din Constituţie care consacră delegarea legislativă, a fost eliminat viciul expres de neconstituţionalitate conţinut de art. 4 din ordonanţa de urgenţă, legiuitorul reglementând însă posibilitatea dispunerii oricăror măsuri necesare pentru înlăturarea stării de forţă majoră. 82. Ţinând seama de evoluţia în timp a actului normativ criticat, respectiv de modificările operate asupra acestuia de către legiuitorul primar, Curtea constată că, în interpretarea istorico-teleologică a actului normativ, cu respectarea voinţei Parlamentului exprimată cu ocazia adoptării legii de aprobare a actului de delegare legislativă, Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 21/2004 nu ar mai putea constitui temeiul restrângerii exerciţiului unor drepturi sau libertăţi fundamentale pe durata stării de alertă. 83. Având în vedere argumentele expuse mai sus, Curtea constată însă că, aplicând metoda de interpretare sistematică, dispoziţiile în vigoare, respectiv art. 4 alin. (2) din ordonanţa de urgenţă care stabileşte că pe timpul stării de alertă se pot dispune orice măsuri care sunt necesare pentru înlăturarea stării de forţă majoră, coroborate cu prevederile art. 4 alin. (1) lit. c) [hotărârea evacuării] şi ale art. 4 alin. (5) lit. d) [activităţi în folosul comunităţilor locale], conduc la concluzia că, în anumite cazuri, acest act normativ permite restrângerea unor drepturi şi a unor libertăţi fundamentale chiar şi în forma legii aprobate de Parlament. 84. În jurisprudenţa sa, Curtea a reţinut că atunci când textul de lege supus controlului, prin redactarea sa contradictorie, dă posibilitatea unor interpretări diferite şi doar una dintre aceste interpretări este conformă Constituţiei, în vederea asigurării supremaţiei Legii fundamentale, se impune intervenţia instanţei constituţionale în sensul înlăturării oricărei posibile interpretări a legii care este de natură să nesocotească dispoziţiile constituţionale. Tot astfel, Curtea a sancţionat neconstituţionalitatea unor texte de lege în interpretarea dată acestora de autorităţile publice însărcinate cu aplicarea acestora (a se vedea deciziile nr. 223 şi nr. 224 din 12 martie 2012, publicate în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 256 din 18 aprilie 2012). 85. Prin urmare, Curtea Constituţională va da dispoziţiilor criticate acea interpretare care asigură conformitatea lor cu normele constituţionale, respectiv cu norma adoptată în urma revizuirii Constituţiei din anul 2003 prin care se stabileşte interdicţia legiuitorului delegat de a afecta prin ordonanţe de urgenţă drepturi şi libertăţi fundamentale, şi va constata că dispoziţiile art. 4 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 21/2004 sunt constituţionale numai în măsura în care acţiunile şi măsurile dispuse pe durata stării de alertă nu vizează restrângerea exerciţiului unor drepturi sau a unor libertăţi fundamentale. 86. Având în vedere jurisprudenţa sa constantă, Curtea reţine că, indiferent de interpretările ce se pot aduce unui text, atunci când Curtea Constituţională a hotărât că numai o anumită interpretare este conformă cu Constituţia, menţinându-se astfel prezumţia de constituţionalitate a textului în această interpretare, atât instanţele judecătoreşti, cât şi organele administrative trebuie să se conformeze deciziei Curţii şi să o aplice ca atare (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 536 din 28 aprilie 2011, publicată în Monitorul Oficial al Românei, Partea I, nr. 482 din 7 iulie 2011, sau Decizia nr. 381 din 31 mai 2018, publicată în Monitorul Oficial al Românei, Partea I, nr. 634 din 20 iulie 2018). 87. Într-o atare interpretare, şi anume că actul normativ supus controlului de constituţionalitate nu dă posibilitatea restrângerii exerciţiului drepturilor şi libertăţilor fundamentale, şi având în vedere natura juridică a actelor emise de structurile abilitate în managementul situaţiilor de urgenţă, respectiv acte administrative care organizează executarea şi punerea în aplicare, prin raportare la situaţia de fapt existentă, a dispoziţiilor de reglementare primară care statuează cu privire la regimul juridic al stării de alertă, apare ca evident că aceste acte nu pot afecta drepturi şi libertăţi fundamentale. Fiind acte subsecvente legii, prin care se stabilesc în concret măsurile care urmează a fi luate în vederea gestionării situaţiei de urgenţă, acestea nu pot decât să transpună normele legale. Actul administrativ de aplicare a legii nu poate deroga, nu se poate substitui şi nici adăuga la lege. 88. Este incontestabil faptul că legislaţia care prevede regimul juridic al unor situaţii de criză ce impun luarea unor măsuri excepţionale presupune un grad mai sporit de generalitate faţă de legislaţia aplicabilă în perioada de normalitate, tocmai pentru că particularităţile situaţiei de criză sunt abaterea de la normal (excepţionalitatea) şi imprevizibilitatea pericolului grav care vizează atât societatea în ansamblul său, cât şi fiecare individ în parte. Cu toate acestea, generalitatea normei primare nu poate fi atenuată prin acte infralegale care să completeze cadrul normativ existent. De aceea, măsurile care organizează executarea dispoziţiilor legale şi particularizează şi adaptează respectivele dispoziţii la situaţia de fapt existentă, la domeniile de activitate esenţiale pentru gestionarea situaţiei care a generat instituirea stării de alertă nu se pot abate (prin modificări sau completări) de la cadrul circumscris prin normele cu putere de lege, deci nu pot viza drepturi şi libertăţi fundamentale. 89. Prin urmare, cu privire la critica ce vizează posibilitatea dispunerii de măsuri restrictive în privinţa unor drepturi fundamentale prin acte administrative, Curtea reţine că acţiunile şi măsurile dispuse pe durata stării de alertă, în temeiul dispoziţiilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 21/2004, nu pot viza drepturi sau libertăţi fundamentale. De asemenea, Curtea constată că legiuitorul delegat nu poate delega la rândul său unei autorităţi/entităţi administrative ceea ce el însuşi nu deţine în competenţă. Aşa cum Curtea a statuat în mod constant, din coroborarea normelor constituţionale cuprinse în art. 53 alin. (1) şi în art. 115 alin. (6) rezultă că afectarea/ restrângerea drepturilor sau libertăţilor fundamentale nu se poate realiza decât prin lege, ca act formal al Parlamentului. 90. Pentru aceleaşi argumente, Curtea reţine că, atâta vreme cât Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 21/2004 nu constituie temeiul dispunerii unor acţiuni sau măsuri care să vizeze drepturi sau libertăţi fundamentale, nu se poate reţine că actul normativ criticat ignoră condiţia privind proporţionalitatea măsurii restrângerii exerciţiului unor drepturi şi libertăţi fundamentale prin lipsa unui termen-limită pentru declararea stării de alertă. 91. Pe de altă parte, Curtea constată că, în ceea ce priveşte măsurile care pot fi dispuse pe durata stării de alertă, art. 4 alin. (3) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 21/2004 prevede că acestea trebuie să fie „proporţionale cu situaţiile care le-au determinat", iar art. 4 alin. (5) lit. b) stipulează că hotărârea de declarare a stării de alertă cuprinde „perioada de aplicare". Aşadar, legiuitorul a prevăzut expres incidenţa principiului proporţionalităţii cu privire la măsurile care se dispun pe durata stării de alertă, chiar dacă acestea nu vizează restrângerea exerciţiului unor drepturi sau a unor libertăţi fundamentale. 92. Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 146 lit. d) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) şi al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi, în ceea ce priveşte dispoziţiile art. 2 lit. f) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 21/2004, şi cu majoritate de voturi, în ceea ce priveşte dispoziţiile art. 4 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 21/2004, CURTEA CONSTITUŢIONALĂ În numele legii DECIDE: 1. Respinge excepţia de neconstituţionalitate formulată de Avocatul Poporului şi constată că dispoziţiile art. 2 lit. f) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 21/2004 privind Sistemul Naţional de Management al Situaţiilor de Urgenţă sunt constituţionale în raport cu criticile formulate. 2. Admite excepţia de neconstituţionalitate formulată de acelaşi autor şi constată că dispoziţiile art. 4 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 21/2004 privind Sistemul Naţional de Management al Situaţiilor de Urgenţă sunt constituţionale în măsura în care acţiunile şi măsurile dispuse pe durata stării de alertă nu vizează restrângerea exerciţiului unor drepturi sau a unor libertăţi fundamentale. Definitivă şi general obligatorie. Decizia se comunică preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului şi Avocatului Poporului şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I. Pronunţată în şedinţa din data de 13 mai 2020. PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE prof. univ. dr. VALER DORNEANU Magistrat-asistent-şef, Mihaela Senia Costinescu OPINIE SEPARATĂ În dezacord parţial cu soluţia pronunţată de Curtea Constituţională formulăm prezenta opinie separată considerând că excepţia de neconstituţionalitate ridicată direct de Avocatul Poporului cu privire la dispoziţiile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 21/2004 privind Sistemul Naţional de Management al Situaţiilor de Urgenţă trebuia respinsă cu privire la toate criticile formulate, pentru următoarele motive: 1. Avocatul Poporului a sesizat Curtea Constituţională pe calea unei excepţii de neconstituţionalitate cu privire la Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 21/2004, arătând că: – deşi a fost aprobată prin Legea nr. 15/2005 cu modificări şi completări, ordonanţa de urgenţă este cea care nu respectă principiul previzibilităţii legii consacrat de art. 1 alin. (5) din Constituţie, întrucât:

– deşi a fost aprobată prin Legea nr. 15/2005 cu modificări şi completări, ordonanţa de urgenţă este cea care nu respectă condiţia referitoare la proporţionalitatea măsurii restrângerii exerciţiului unor drepturi fundamentale prevăzută de art. 53 din Constituţie „prin lipsa unui termen-limită pentru declararea stării de urgenţă" (a se vedea punctul 3 lit. b) din sesizare); – deşi a fost aprobată prin Legea nr. 15/2005 cu modificări şi completări, ordonanţa de urgenţă este cea care nu respectă monopolul legislativ al Parlamentului [art. 61 din Constituţie] şi condiţiile delegării legislative [art. 115 alin. (4)-(6) din Constituţie], întrucât Comitetul naţional pentru situaţii speciale de urgenţă este un organism interministerial, deci cu un caracter pur administrativ, căruia nu îi pot fi delegate „atribuţii de legiferare având ca finalitate restrângerea exerciţiului unor drepturi sau libertăţi fundamentale".2. Curtea Constituţională s-a considerat sesizată cu privire la: – neclara şi imprevizibila definire a stării de alertă din art. 2 alin. (1) lit. f) al Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 21/2004 - analizate prin raportare la art. 1 alin. (5) şi art. 61 din Constituţie; – posibilitatea ca prin art. 4 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 21/2004 să fie dispuse unele măsuri de restrângere a exerciţiului unor drepturi fundamentale prin acte administrative - analizată prin raportare la art. 1 alin. (4) şi (5), art. 53 si art. 61 din Constituţie; – nerespectarea proporţionalităţii măsurii de restrângere a exerciţiului unor drepturi fundamentale prin acte administrative prin lipsa unui termen-limită pentru declararea stării de alertă - fără precizarea normelor de referinţă avute în vedere.Instanţa constituţională nu a reţinut că Avocatul Poporului a invocat expres art. 115 alin. (6) din Constituţie, deşi punctul 4 din sesizarea acestuia menţionează şi această normă de referinţă. 3.1. Cu unanimitate de voturi plenul Curţii Constituţionale a respins excepţia de neconstituţionalitate în privinţa clarităţii şi previzibilităţii definiţiei legale a stării de alertă şi a lipsei unui termen-limită pentru starea de alertă. 3.2. Cu majoritate de voturi la punctul 2 din dispozitivul Deciziei nr. 157/2020 plenul a admis excepţia de neconstituţionalitate şi a constatat că dispoziţiile art. 4 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 21/2004 sunt constituţionale „în măsura în care acţiunile şi măsurile dispuse pe durata stării de alertă nu vizează restrângerea exerciţiului unor drepturi sau a unor libertăţi fundamentale". Curtea a considerat că excepţia de neconstituţionalitate referitoare la posibilitatea de a fi dispuse unele măsuri de restrângere a exerciţiului unor drepturi fundamentale prin acte administrative trebuie admisă, dar a apreciat că prevederile art. 4 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 21/2004 sunt totuşi constituţionale, însă doar într-o singură interpretare, şi anume numai în măsura în care acţiunile şi măsurile dispuse pe durata stării de alertă nu vizează restrângerea exerciţiului unor drepturi sau a unor libertăţi fundamentale. Cu alte cuvinte, prevederile art. 4 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 21/2004 sunt neconstituţionale în orice interpretare ar putea lăsa să se înţeleagă că măsurile şi acţiunile dispuse pe durata stării de alertă restrâng exerciţiul unor drepturi fundamentale, dar sunt constituţionale dacă nu sunt interpretate în sensul că ar putea restrânge exerciţiul unor drepturi fundamentale. O astfel de redactare a dispozitivului este o dovadă a faptului că, în realitate, actul normativ este constituţional şi poate fi interpretat, iar pentru a fi aplicat în concret el poate fi interpretat cu bună sau cu rea-credinţă. Or, Curtea Constituţională este competentă să verifice constituţionalitatea actelor normative, şi nu aplicarea lor la cazuri concrete, atribuţie ce revine instanţelor judecătoreşti. În mod normal admiterea unei excepţii de neconstituţionalitate atrage ipso facto constatarea neconstituţionalităţii, şi nu a constituţionalităţii textului controlat. Dată fiind redactarea dispozitivului sus-menţionat, formulăm opinie separată faţă de punctul 2 al dispozitivului Deciziei nr. 157/2020 şi faţă de motivele care au stat la baza unei astfel de soluţii. 4. Curtea a considerat că măsurile care vizează: – evacuarea din zona afectată [art. 4 alin. (1) lit. c) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 21/2004] şi – participarea la activităţi în folosul comunităţii [art. 4 alin. (5) lit. d) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 21/2004] – orice măsuri care sunt necesare pentru înlăturarea stării de forţă majoră [art. 4 alin. (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 21/2004]ar putea afecta drepturi fundamentale ale cetăţenilor, ceea ce este apreciat a fi contrar art. 115 alin. (6) din Constituţie, deşi această normă de referinţă nu a fost reţinută ca incidentă în cauză. Curtea a admis că potenţiala restrângere a exerciţiului unor drepturi fundamentale [prevăzută de art. 53, şi nu de art. 115 alin. (6) din Constituţie] ce ar fi realizată prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 21/2004 se regăseşte de fapt în forma Legii nr. 15/2005 de aprobare de către Parlament a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 21/2004. Acesta ar fi fost un motiv pentru a considera că legiuitorul primar, şi nu cel delegat, a instituit posibilitatea restrângerii exerciţiului unor drepturi fundamentale şi deci ar fi fost un motiv de a constata constituţionalitatea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 21/2004 fără alte interpretări. Ţinând seama însă de faptul că Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 21/2004 a fost adoptată după revizuirea Constituţiei, când interdicţia afectării drepturilor fundamentale a fost inserată în alin. (6) al art. 115 din Constituţie, asemănător celor stabilite în decizia anterioară nr. 152/2020, ce a vizat Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2020 pentru modificarea şi completarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 1/1999 privind regimul stării de asediu şi regimul stării de urgenţă, acesta ar fi fost un motiv pentru constatarea neconstituţionalităţii Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 21/2004 în ansamblu. În fond, ambele ordonanţe de urgenţă vizează stări excepţionale, ambele au fost adoptate după revizuirea în 2003 a Constituţiei, ambele au fost deferite Curţii Constituţionale pe calea unui control posterior de constituţionalitate de către Avocatul Poporului, ambele au fost criticate prin raportare la art. 115 alin. (6) din Constituţie şi cu privire la ambele autorul sesizării a susţinut că prin ordonanţe de urgenţă nu pot fi afectate „în sens negativ" (a se vedea Decizia nr. 1.189/2008) drepturile şi libertăţile fundamentale. Curtea Constituţională a ajuns la concluzia neconstituţionalităţii în ansamblu a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 34/2020 pentru nerespectarea art. 115 alin. (6) şi a ajuns la concluzia constituţionalităţii Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 21/2004 tot prin raportare la art. 115 alin. (6) din Constituţie, dar numai în măsura în care acţiunile şi măsurile dispuse pe durata stării de alertă nu vizează restrângerea exerciţiului unor drepturi sau a unor libertăţi fundamentale. 5.1. În ce ne priveşte apreciem că trebuie făcute unele precizări liminare în legătură cu corelaţia dintre art. 53 şi art. 115 alin. (6) din Constituţie. 5.2. Astfel, art. 53 din Constituţie permite doar cu titlu excepţional restrângerea exerciţiului (şi nu a existenţei) unor drepturi, numai dacă se impune şi este necesară într-o societate democratică, exclusiv pentru cauzele expres şi limitativ enumerate în text şi numai cu respectarea strictă a tuturor condiţiilor acolo enumerate. Între aceste condiţii se numără şi aceea ca o astfel de măsură excepţională să fie stabilită numai prin lege. Interpretarea dată de Curtea Constituţională conceptului de „lege" din art. 53 din Constituţie a variat în timp: înainte de revizuirea Constituţiei (în 2003) acesta includea legile adoptate de Parlament şi actele de delegare legislativă adoptate de Guvern, iar după revizuirea Constituţiei acesta a vizat exclusiv legile adoptate de Parlament. Deşi nu este prevăzută explicit, din ansamblul condiţiilor impuse legiuitorului atunci când acesta doreşte să recurgă la restrângerea exerciţiului unor drepturi şi, mai ales, din caracterul excepţional al unor astfel de situaţii şi de măsuri rezultă o condiţie suplimentară, anume faptul că o astfel de măsură trebuie să fie limitată în timp şi să înceteze de îndată ce a încetat şi cauza care a determinat-o. 5.3. Art. 115 alin. (6) din Constituţie susţine interpretarea dată art. 53 de Curtea Constituţională după revizuirea Constituţiei, în sensul că restrângerea exerciţiului unor drepturi nu este posibilă pe calea actelor de delegare legislativă, de vreme ce ordonanţele de urgenţă nu sunt expres menţionate în art. 53 şi nici nu pot afecta „în sens negativ" (a se vedea Decizia nr. 1.189/2008) „drepturile, libertăţile şi îndatoririle prevăzute de Constituţie". Deşi nici art. 115 alin. (6) din Constituţie nu prevede explicit, din înseşi natura juridică şi regimul juridic ale ordonanţelor de urgenţă rezultă acelaşi caracter limitat în timp al măsurilor ce pot fi adoptate, şi anume până la aprobarea sau respingerea lor de către Parlament. Numai că, în cazul afectărilor „negative" interzise implicit de art. 115 alin. (6) din Constituţie, cel puţin la nivel teoretic, ar exista posibilitatea confirmării lor de către Parlament prin legea de aprobare, ceea ce ar face posibilă o afectare „în sens negativ" permanentă, şi nu limitată în timp a respectivelor drepturi fundamentale de vreme ce legile, ca regulă generală, nu sunt acte normative cu aplicabilitate limitată în timp. Altfel spus, printr-o eventuală nerespectare a art. 115 alin. (6) din Constituţie ar deveni posibilă nu doar o restrângere permanentă a exerciţiului unor drepturi, ci chiar o limitare - neîngrădită din perspectivă temporală - a conţinutului ori afectarea a înseşi existenţei unor drepturi sau libertăţi fundamentale. Prin urmare, art. 115 alin. (6) din Constituţie a stabilit o interdicţie nu doar pentru Guvern de a nu afecta „în sens negativ" drepturi şi libertăţi fundamentale, ci - indirect - şi o interdicţie pentru Parlament de a nu face ceea ce oricum îi este interzis prin art. 53 din Constituţie, şi anume să nu afecteze „în sens negativ" pe termen nelimitat drepturi sau libertăţi fundamentale. De aceea, chiar şi atunci când Parlamentul ar aproba o ordonanţă de urgenţă care ar fi încălcat exigenţele art. 115 alin. (6) din Constituţie în privinţa „afectării negative" a drepturilor fundamentale, el nu poate acoperi acest viciu intrinsec al ordonanţei de urgenţă pentru că şi-ar depăşi propria competenţă - limitată de art. 53 din Constituţie - dacă ar „afecta negativ", adică ar restrânge exerciţiul sau conţinutul ori ar atinge chiar existenţa unor drepturi sau libertăţi pe termen nelimitat. 5.4. Art. 115 alin. (6) din Constituţie nu se referă însă doar la drepturi şi libertăţi - între care explicit la drepturile electorale -, ci şi la îndatoriri fundamentale, precum şi la regimul unor instituţii fundamentale ale statului, pe lângă faptul că interzice revizuirea Constituţiei pe calea ordonanţei de urgenţă şi face imposibilă trecerea silită a unor bunuri în proprietate publică. Astfel, domeniul de reglementare al art. 115 alin. (6) din Constituţie este mai larg decât cel al art. 53. Însă, în privinţa regimului juridic al drepturilor şi libertăţilor fundamentale cele două prevederi constituţionale se corelează între ele, în sensul că se susţin şi se completează reciproc în ideea de a nu permite restrângerea exerciţiului unor drepturi pe calea ordonanţelor de urgenţă, nici chiar pe termen limitat. 5.5. Există însă şi (puţine) situaţii în care Curtea Constituţională a considerat că prin ordonanţe de urgenţă se poate realiza o conciliere între mai multe drepturi fundamentale, conciliere prevăzută de art. 53 din Constituţie care statuează expres că este posibilă restrângerea exerciţiului unor drepturi fundamentale „pentru apărarea [...] ordinii, a sănătăţii ori a moralei publice, a drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor [...]". Altfel spus, Curtea Constituţională a admis, chiar şi după revizuirea Constituţiei, că în situaţii particulare şi cu respectarea tuturor celorlalte prevederi impuse de art. 53 din Constituţie, este posibilă restrângerea exerciţiului unor drepturi fundamentale prin ordonanţă de urgenţă a Guvernului pentru mai buna protecţie a altor drepturi fundamentale tot prin ordonanţă de urgenţă a Guvernului. În aceste situaţii Curtea Constituţională a utilizat ca normă de referinţă art. 53 corelat cu art. 115 alin. (6) din Constituţie: „în măsura în care atingerea adusă unui drept fundamental, aşa cum este dreptul la salariu, s-a realizat pentru a combate, în fapt, afectarea, prin discriminare, a drepturilor fundamentale ale unui număr mult mai semnificativ de persoane, condiţia impusă de art. 115 alin. (6) din Constituţie, referitoare la interdicţia afectării prin dispoziţiile unei ordonanţe de urgenţă a drepturilor şi libertăţilor fundamentale, este respectată" (Decizia nr. 396/2014; mutatis mutandis a se vedea şi Decizia nr. 797/2018). 5.6. Situaţia este asemănătoare cu cea din prezenta cauză, în care, prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 21/2004 aprobată prin Legea nr. 15/2005, legiuitorul a urmărit ca, doar în situaţii excepţionale şi cu deplina respectare a prevederilor art. 53 din Constituţie, să protejeze viaţa şi sănătatea populaţiei, mediul înconjurător, precum şi valori materiale şi culturale importante prin măsuri şi acţiuni de prevenire şi avertizare a populaţiei, precum şi de limitare ori înlăturare a consecinţelor unor situaţii de urgenţă. Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 21/2004 este departe de a fi un act normativ perfect sub aspectul tehnicii legislative ori al gradului de precizie a reglementărilor, însă în ceea ce priveşte respectarea art. 53 din Constituţie nu pot exista dubii atâta vreme cât art. 4 alin. (3) din această ordonanţă de urgenţă impune explicit „(3) Măsurile prevăzute la alin. (2) trebuie să fie proporţionale cu situaţiile care le-au determinat şi se aplică cu respectarea condiţiilor şi limitelor prevăzute de lege." În particular, măsurile care vizează „evacuarea din zona afectată" [art. 4 alin. (1) lit. c) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 21/2004] şi „participarea la activităţi în folosul comunităţii" [art. 4 alin. (5) lit. d) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 21/2004] şi, mai ales, „orice măsuri sunt necesare pentru înlăturarea stării de forţă majoră" [art. 4 alin. (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 21/2004] nu sunt lăsate la discreţia autorităţilor administrative, ci sunt supuse rigorilor constituţionale ale proporţionalităţii şi celorlalte condiţii şi limite stabilite de art. 53 din Constituţie, prin chiar prevederile art. 4 considerat de Curtea Constituţională susceptibil de neconstituţionalitate. Pe cale de consecinţă, prevederile art. 4 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 21/2004 ar putea fi interpretate şi în sensul că urmăresc să ofere o mai bună protecţie a drepturilor fundamentale ale cetăţenilor care ar putea fi afectate de stări excepţionale precum stările de alertă, de asediu sau de urgenţă şi nu neapărat că ar urmări afectarea „în sens negativ" (a se vedea Decizia nr. 1.189/2008) a drepturilor lor fundamentale [contrar art. 115 alin. (6) din Constituţie] ori restrângerea exerciţiului unor drepturi sau libertăţi fundamentale în modalităţi nepermise de art. 53 din Constituţie. În concluzie, norma de referinţă pentru controlul de constituţionalitate în prezenta cauză nu putea fi art. 115 alin. (6) din Constituţie, ci art. 53 pe care Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 21/2004 îl respectă. 5.7. Nu în ultimul rând, orice interpretare a prevederilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 21/2004 aprobată prin Legea nr. 15/2005 nu poate face abstracţie de dispoziţiile art. 42 alin. (2) din Constituţie care dispun explicit: „(2) Nu constituie muncă forţată: a)activităţile pentru îndeplinirea îndatoririlor militare, precum şi cele desfăşurate, potrivit legii, în locul acestora, din motive religioase sau de conştiinţă; b)munca unei persoane condamnate, prestată în condiţii normale, în perioada de detenţie sau de libertate condiţionată; c)prestaţiile impuse în situaţia creată de calamităţi ori de alt pericol, precum şi cele care fac parte din obligaţiile civile normale stabilite de lege."Pe cale de consecinţă, activităţile în folosul comunităţii la care ar putea fi obligaţi cetăţenii şi operatorii economici pe durata unor situaţii de calamităţi sau alte pericole, departe de a fi impuse în mod neconstituţional de autorităţi administrative, îşi au temeiul normativ în textul expres al Legii fundamentale. Pentru toate aceste motive considerăm că excepţia de neconstituţionalitate ridicată direct de Avocatul Poporului şi care a vizat dispoziţiile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 21/2004 privind Sistemul Naţional de Management al Situaţiilor de Urgenţă trebuia respinsă cu privire la toate criticile formulate şi trebuia pur şi simplu constatată constituţionalitatea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 21/2004 aprobată prin Legea nr. 15/2005. Judecători, dr. Livia Doina Stanciu prof. univ. dr. Elena-Simina Tănăsescu